ПОСТАНОВА
Іменем України
11 червня 2020 року
Київ
справа №826/11485/17
провадження № К/9901/67925/18, № К/9901/68423/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
сголовуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Єресько Л. О., Загороднюк А. Г.
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Приватного акціонерного товариства "Авіакомпанія "Міжнародні Авіалінії України" до Кабінету Міністрів України, за участю третьої особи - Державної авіаційної служби України, про визнання незаконним та нечинним рішення, провадження по якій відкрито
за касаційними скаргами Державної авіаційної служби України та Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 червня 2018 року, ухваленого у складі колегії суддів: головуючого - Григоровича П. О., суддів: Каракашьяна С. К., Смолія І. В., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Ісаєнко Ю.А., суддів: Мельничука В. П., Земляної Г. В.
І. Суть спору
1. У вересні 2017 року Приватне акціонерне товариство "Авіакомпанія "Міжнародні Авіалінії України" (далі - ПАТ "Авіакомпанія "МАУ") звернулось до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, за участю третьої особи - Державної авіаційної служби України, про визнання незаконними та нечинними з моменту прийняття пункт 11, додатки 2 та 4 Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року № 819 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 22 березня 2017 року № 182).
2. В обґрунтування позову зазначає, що постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року № 819 затверджено Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях (далі - Положення № 819).
2.1. Вказує, що 22 березня 2017 року на засіданні Кабінету Міністрів України прийнято постанову № 182 "Про внесення змін до Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях" (далі - Положення № 182).
2.2. Наведеним нормативно-правовим актом Положення № 819 викладено в новій редакції.
2.3. Позивач стверджує, що Положення № 182 опубліковано в газеті "Урядовий кур`єр" від 29 березня 2017 року № 59 та, відповідно, з цієї дати набрало чинності.
2.4. Однак пункт 11 і додатки 2 та 4 Положення № 182, на думку позивача, не відповідають актам вищої юридичної сили та прийняті з порушенням Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою від 18 липня 2007 року № 950 (далі - Регламент), чим порушують права та законні інтереси позивача як суб`єкта авіаційної діяльності.
2.5. Вважаючи Положення № 182 в частині пункту 11 та додатків 2, 4 протиправними, ПАТ "Авіакомпанія "МАУ" звернулось до суду з вимогою про їх скасування.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ПАТ "Авіакомпанія "МАУ" є суб`єктом надання послуг з перевезення пасажирів, вантажу повітряним транспортом (ліцензія № 505921 серії АГ від 27 червня 2012 року).
4. Постановою Кабінету Міністрів України від 22 березня 2017 року № 182 внесені зміни до Положення № 819, виклавши його в новій редакції.
5. Так, пунктом 11 вказаного Положення закріплено, що розрахунок державних зборів, визначених додатком 2, проводиться щомісяця на підставі звіту про пасажирів, які відлітають з аеропорту України, та про вантаж, що відправляється чи прибуває до аеропорту України.
Звіт про пасажирів, які відлітають з аеропорту України, та про вантаж, що відправляється чи прибуває до аеропорту України, експлуатант аеропорту подає Державіаслужбі щомісяця до 20 числа наступного періоду за формою, визначеною додатком 4. Для виявлення та усунення можливих неточностей та помилок у такому звіті авіаперевізник у разі потреби повинен провести з експлуатантами аеропортів до 10 числа місяця, що настає за звітним, звірку щодо кількості пасажирів, які відлетіли з аеропорту, та кількості тонн вантажу, що відправлений чи прибув до аеропорту.
Звіт про пасажирів, які відлітають з аеропорту України, та про вантаж, що відправляється чи прибуває до аеропорту України, який експлуатант аеропорту не подав Державіаслужбі в установлений строк, включається до розрахунку в наступному місяці. Для розрахунку державних зборів відповідно до звіту, який не подано Державіаслужбі в установлений строк, застосовується офіційний курс валют, установлений Національним банком на день оформлення рахунка-фактури за попередній місяць.
Платником рахунка-фактури на сплату державних зборів, визначених додатком 2, є авіаперевізник, який виконував повітряні перевезення. Рахунок-фактура на сплату державних зборів, визначених додатком 2, надсилається платнику факсимільним зв`язком або електронною поштою в день оформлення, а протягом двох робочих днів - поштою (рекомендованим листом). Рахунок-фактура на сплату державних зборів, визначених додатком 2, сплачується протягом 30 днів з дати його оформлення. Державні збори, не сплачені протягом 30 днів з дати оформлення рахунка-фактури на сплату державних зборів, визначених додатком 2, вважаються простроченою заборгованістю перед Фондом.
6. Додатком 2 Положення № 182 передбачено, що розмір державних зборів за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України, та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України.
7. Додатком 4 Положення № 182 визначено форму звіту про пасажирів, які відлітають з аеропорту України, та про вантаж, що відправляється чи прибуває до аеропорту України.
8. На виконання наведених приписів пункту 11, з урахуванням додатків 2 та 4 Положення № 182, Державна авіаційна служба України надіслала позивачу лист від 19 липня 2017 року № 1.15-7212-17 "Щодо необхідності сплати простроченої заборгованості", яким повідомила, що станом на 12 липня 2017 року у ПАТ "Авіакомпанія "МАУ" наявна прострочена заборгованість перед Державним спеціалізованим фондом фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність у сумі 15017440,20 грн. (державні збори: за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України; за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України за квітень - березень 2017 року). Також зауважила, що у разі відсутності дій з боку позивача спрямованих на погашення заборгованості, Державна авіаційна служба України змушена буде звернутися до суду з позовом про її стягнення у примусовому порядку.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
9. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 червня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року, адміністративний позов задоволено.
9.1. Визнано незаконними та нечинними з моменту прийняття пункт 11, додатки 2 та 4 Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року № 819 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 22 березня 2017 року № 182).
10. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем порушено положення Закону України "Про Кабінет Міністрів України", Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та Регламенту при прийнятті регуляторного акту (процедури його прийняття), що підтверджує незаконність незаконність спірних пункту 11, додатків 2 та 4 Положення, в редакції регуляторного акта. Разом з цим суд першої інстанції дійшов висновку, що розмір та порядок сплати державних зборів до Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях можуть встановлюватись виключно законами України, а не актами Кабінету Міністрів України.
11. Зазначена позиція була підтримана і Шостим апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.
IV. Касаційне оскарження
12. Представник Державної авіаційної служби України та представник Кабінету Міністрів України подали касаційні скарги, в яких, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просять скасувати їх рішення та ухвалити нове, яким відмовити в позові.
13. В обґрунтування касаційної скарги представник Державної авіаційної служби України вказує, що судами першої та апеляційної інстанції не взято до уваги, що державні збори встановлені та передбачені безпосередньо Повітряним кодексом України, що відповідає статті 92 Конституції України. Стверджує, що Кабінет Міністрів України є уповноваженим органом щодо встановлення порядку нарахування та сплати державних зборів, а процедура нарахування та справляння державних зборів урегульована на рівні закону - Повітряним кодексом України.
13.1. Вказує, що посилання суду першої інстанції на правову позицію, викладену у постанові Великої Палати Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі № 826/17492/16 є помилковим, оскільки у зазначеній справі рішення суду касаційної інстанції не було переглянуто на правильність застосування норм матеріального та процесуального права, а відтак свідчить про неналежне обґрунтування висновків суду.
14. Водночас свою касаційну скаргу представник Кабінету Міністрів України мотивує порушенням судами частини другої статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду. Натомість суди визнали незаконним та нечинним пункт 11, додатки 2 та 4 Положення № 182 з моменту їх прийняття.
14.1. Наголошує на неправильному тлумаченні судами приписів Повітряного кодексу України, Бюджетного кодексу України, Податкового кодексу України, Закону України "Про Кабінет Міністрів України", а також Конвенції про міжнародну цивільну авіацію та Закону України "Про міжнародні договори".
15. Натомість, представник позивача у відзиві вказує на безпідставність касаційних скарг і просить залишити їх без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
16. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
17. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".
18. За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
19. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
20. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
21. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. В силу частини першої статті 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.
23. Порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності визначений Регламентом, у пункті 5 параграфу 33 якого зазначено, що проект акта Кабінету Міністрів підлягає обов`язковому погодженню усіма заінтересованими органами, а також Мінфіном та Мінекономрозвитку (за винятком проекту розпорядження з кадрових питань).
24. Відповідно до параграфу 50 Регламенту до проекту акта Кабінету Міністрів обов`язково додаються: 1) пояснювальна записка; 2) довідка про погодження проекту акта; 3) протокол узгодження позицій; 4) висновок Мін`юсту; 41) довідка, зазначена у пункті 3 параграфу 35 цього Регламенту; 5) порівняльна таблиця, оформлена згідно з додатком 7 (якщо проектом акта передбачено внесення змін до інших актів Кабінету Міністрів); 6) проект акта та матеріали до нього в електронній формі (у разі внесення проекту акта у формі електронної копії оригіналу паперового документа), які готуються у форматі RTF, шрифт Times New Roman чотирнадцятого розміру.
25. Згідно з частиною третьою статті 12 Повітряного кодексу України, порядок використання коштів на авіаційну діяльність та участь України в міжнародних авіаційних організаціях визначається Кабінетом Міністрів України.
26. Частиною четвертою статті 12 Повітряного кодексу України передбачено, що для забезпечення реалізації основних напрямів державної політики у сфері авіаційної діяльності та використання повітряного простору України, утримання та забезпечення діяльності уповноваженого органу з питань цивільної авіації з метою виконання покладених на нього завдань та функцій, участі та представництва України у міжнародних авіаційних організаціях та інших заходах діє Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях.
27. За приписами частини п`ятої статті 12 Повітряного кодексу України надходженнями Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях є державні збори із суб`єктів авіаційної діяльності, окрім іншого: за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України; за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України.
28. Відповідно до частини дев`ятої статті 12 Повітряного кодексу України перелік, розмір та порядок сплати державних зборів, порядок використання коштів Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях визначаються Кабінетом Міністрів України.
29. За приписами частини першої статті 67, пункту 1 частини другої статті 92 Конституції України, кожен зобов`язаний сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законом.
Система оподаткування, податки і збори визначаються виключно законами України.
30. Статтею 75, пунктом 3 частини першої статті 85, статтею 91 Конституції України визначено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.
До повноважень Верховної Ради України віднесено, окрім іншого, прийняття законів.
Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених цією Конституцією.
31. Згідно з частинами першою, четвертою статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
32. Відповідно до статті 51 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону. Якщо проект рішення отримав підтримку рівно половини посадового складу Кабінету Міністрів України і за цей проект проголосував Прем`єр-міністр України, рішення вважається прийнятим.
Після підписання акта Кабінету Міністрів України внесення до його тексту будь-яких змін, у тому числі виправлення орфографічних і стилістичних помилок, здійснюється в порядку, передбаченому частиною першою цієї статті.
33. Згідно з пунктом 1 Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2014 року № 520, Державна авіаційна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації.
34. Підпунктом 19 пункту 4 вказаного Положення передбачено, що Державна авіаційна служба України відповідно до покладених на неї завдань забезпечує надходження та використання коштів Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях.
35. Статтею 7 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" передбачено, що регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.
План діяльності з підготовки проектів регуляторних актів повинен містити визначення видів і назв проектів, цілей їх прийняття, строків підготовки проектів, найменування органів та підрозділів, відповідальних за розроблення проектів регуляторних актів.