ПОСТАНОВА
Іменем України
11 червня 2020 року
Київ
справа №826/7299/15
провадження №К/9901/58901/18, № К/9901/59242/18, № К/9901/60674/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Жука А. В., Загороднюка А. Г.
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Державної служби України з надзвичайних ситуацій, за участю третіх осіб - Голови Державної служби України з надзвичайних ситуацій Чечоткіна Миколи Олександровича, Міністерства внутрішніх справ України, про скасування розпорядження, зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційними скаргами Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Міністерства внутрішніх справ України та Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 квітня 2018 року, ухваленого у складі колегії суддів: головуючого - Маруліної Л. О., суддів: Добрівської Н. А., Кузьменко А. І., та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 07 серпня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Сорочка Є. О., суддів: Літвіної Н. М., Федотова І. В.
І. Суть спору
1. У квітні 2015 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, Державної служби України з надзвичайних ситуацій, за участю третіх осіб - Голови Державної служби України з надзвичайних ситуацій Чечоткіна Миколи Олександровича, Міністерства внутрішніх справ України, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 241-р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державної служби України з питань надзвичайних ситуацій";
1.2. визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби України з питань надзвичайних ситуацій по особовому складу цивільного захисту від 25 березня 2015 року № 164 "Про оголошення розпорядження Кабінету Міністрів України";
1.3. поновити позивача на посаді Голови Державної служби України з питань надзвичайних ситуацій;
1.4. стягнути з Державної служби України з питань надзвичайних ситуацій на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 25 березня 2015 року по дату винесення рішення у справі;
1.5. визнати недійсним запис про звільнення з роботи (посади), зроблений в трудовій книжці за № 34 про звільнення ОСОБА_1 за порушення присяги державного службовця.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що наказ Державної служби України з питань надзвичайних ситуацій по особовому складу цивільного захисту від 25 березня 2015 року № 164 "Про оголошення розпорядження Кабінету Міністрів України" та безпосередньо розпорядження Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 241-р щодо звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державної служби України з питань надзвичайних ситуацій за порушення Присяги державного службовця відповідно до пункту 6 частини першої статті 30 Закону України "Про державну службу" є протиправними та підлягають скасуванню, оскільки були прийняті без дотримання передбаченого законом порядку звільнення, що й слугувало підставою звернення позивача до суду з цим позовом.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 23 квітня 2014 року № 412-р, яке оголошено наказом Державної служби України з надзвичайних ситуацій від 23 квітня 2014 року № 196, ОСОБА_1 призначено Головою Державної служби України з надзвичайних ситуацій. Наказом від 30 квітня 2014 року № 200 ОСОБА_1 прийнято на службу цивільного захисту та зараховано у кадри Державної служби України з надзвичайних ситуацій у спеціальному званні полковник служби цивільного захисту (спеціальне звання (в порядку переатестування) присвоєно наказом Міністерства надзвичайних ситуацій України від 08 січня 2008 року № 2).
4. Міністром внутрішніх справ України 25 березня 2015 року внесено на розгляд Прем`єр-міністра України ОСОБА_2 пропозицію № 13544/Ав про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державної служби України з надзвичайних ситуацій за порушення присяги державного службовця.
5. Прем`єр-міністром України ОСОБА_2 цього ж дня 25 березня 2015 року внесено на розгляд Кабінету Міністрів України подання за № 12613/0/1-15 про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державної служби України з надзвичайних ситуацій відповідно до абзацу другого частини першої статті 19 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади".
6. Так, 25 березня 2015 року на засіданні Кабінету Міністрів України прийнято розпорядження № 241-р, яким позивача звільнено з посади Голови Державної служби України з надзвичайних ситуацій за порушення присяги державного службовця згідно з пунктом 6 частини першої статті 30 Закону України "Про державну службу".
7. Наказом Державної служби України з надзвичайних ситуацій (по особовому складу цивільного захисту) від 25 березня 2015 року № 164 оголошено розпорядження Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 241-р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державної служби України з надзвичайних ситуацій" та відповідно до пунктів 79, 80 Положення про порядок проходження служби цивільного захисту особами рядового і начальницького складу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2013 року № 593, позивача зараховано у розпорядження Голови Державної служби України з надзвичайних ситуацій.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 квітня 2018 року позовні вимоги задоволено частково.
8.1. Визнано протиправним та скасовано розпорядження Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 241-р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади Голови Державної служби України з надзвичайних ситуацій".
8.2. Визнано протиправним та скасовано наказ Держаної служби України з надзвичайних ситуацій по особовому складу цивільного захисту від 25 березня 2015 року № 164 "Про оголошення розпорядження Кабінету Міністрів України".
8.3. Поновлено ОСОБА_1 на посаді Голови Державної служби України з надзвичайних ситуацій з 25 березня 2015 року.
8.4. Стягнуто на користь ОСОБА_1 з Державної служби України з надзвичайних ситуацій середній заробіток за час вимушеного прогулу з 25 березня 2015 року по день фактичного поновлення на посаді.
8.5. Допущено до негайного виконання судового рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді Голови Державної служби України з надзвичайних ситуацій та в частині стягнення з Державної служби України з надзвичайних ситуацій на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 25 березня 2015 року у межах суми стягнення за один місяць в розмірі 14115,60 гривень.
8.6. В решті позову - відмовлено.
9. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що звільнення позивача відбулося без додержання встановленого порядку та без наявних на це підстав.
10. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 07 серпня 2018 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 квітня 2018 року змінено в частині пункту п`ятого резолютивної частини, виклавши текст у такій редакції:
10.1. "Стягнуто на користь ОСОБА_1 з Державної служби України з надзвичайних ситуацій середній заробіток за час вимушеного прогулу з 25 березня 2015 року по 26 квітня 2018 року у розмірі 546273,72 грн."
10.2. В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 квітня 2018 року залишено без змін.
11. Київський апеляційний адміністративний суд, переглянувши постанову суду першої інстанції, погодився з позицією суду першої інстанції щодо безпідставного звільнення позивача із займаної посади на підставі пункту 6 частини першої статті 30 Закону України "Про державну службу".
11.1. Водночас, Київський апеляційний адміністративний суд дійшов висновку, що рішення суду першої інстанції підлягає зміні в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу шляхом визначення суми стягнення у розмірі 546273,72 грн. за період з 25 березня 2015 року по 26 квітня 2018 року.
IV. Касаційне оскарження
12. У касаційних скаргах представники Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Міністерства внутрішніх справ України та Кабінету Міністрів України, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просять скасувати їх рішення та прийняти нове, яким відмовити в позові.
14. Свою касаційну скаргу представник Державної служби України з надзвичайних ситуацій мотивує хибним тлумаченням судами попередніх інстанцій норм законодавства, незастосуванням судами параграфу 55-2 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950. Разом з цим вказує, що судами не розглянуто питання про дотримання передбаченої законодавством процедури видачі оскаржуваного розпорядження.
14.1. Стверджує, що оскаржуване розпорядження Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 241-р видано Урядом у невідкладному порядку, оскільки позивач був затриманий слідчим під час проведення засідання Кабінету Міністрів України і цей факт не заперечується позивачем.
14.2. Наголошує, що процедура звільнення керівника центрального органу виконавчої влади, в даному випадку Голови Державної служби України з надзвичайних ситуацій, не потребує здійснення додаткових процедур (наявності письмової згоди особи, яка звільняється, висновків службового розслідування, тощо), а передбачає лише: 1) надання Прем`єр-міністру України Міністром, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади, пропозиції про звільнення особи з посади; 2) внесення подання Прем`єр-міністра України на засідання Кабінету Міністрів України для вирішення питання про звільнення особи з посади; 3) рішення Кабінету Міністрів України про звільнення особи з посади.
15. Аналогічними аргументами мотивують свої касаційні скарги також і представники Міністерства внутрішніх справ України та Кабінету Міністрів України.
16. Водночас представник позивача у відзиві вказує на безпідставність касаційних скарг і просить залишити їх без задоволення, а судові рішення - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
17. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
18. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".
19. За правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
20. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
21. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
22. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. За змістом статті 7 Кодексу законів про працю України особливості регулювання праці деяких категорій осіб, підстави для припинення трудового договору таких працівників за певних умов встановлюються законодавством.
24. Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС України), відповідно до абзацу першого пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого Указом Президента України від 16 січня 2013 року № 20/2013 (із змінами і доповненнями), є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра оборони України (далі - Міністр).
25. Відповідно до частини першої статті 1 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" від 17 березня 2011 року № 3166-VI із змінами і доповненнями (в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин) (далі - Закон № 3166-VI) встановлено, що систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі - міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади.
26. Згідно зі статтею 16 Закону № 3166-VI центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції. Діяльність центральних органів виконавчої влади спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів згідно із законодавством.
27. Приписами статті 19 Закону № 3166-VI передбачено, що керівник центрального органу виконавчої влади призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем`єр-міністра України.
Пропозиції Прем`єр-міністрові України стосовно кандидатур для призначення на посаду та звільнення з посади керівника центрального органу виконавчої влади та його заступників вносить міністр, який спрямовує та координує діяльність центрального органу виконавчої влади.
28. Відповідно до статті 117 Конституції України, частини першої статті 50 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
29. Частиною третьою статті 50 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", а також пунктом 2 § 30 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007року № 950 (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Регламент) встановлено, що акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та кадрових питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.
30. Пунктом 4 § 32 Регламенту передбачено, що проекти розпоряджень Кабінету Міністрів з кадрових питань готуються в установленому Кабінетом Міністрів порядку.
31. Відповідно до Схеми спрямування і координації діяльності центральних органів виконавчої влади Кабінетом Міністрів України через відповідних членів Кабінету Міністрів України, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 року № 442 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" та постанови Кабінету Міністрів України від 25 квітня 2014 року № 120 "Питання спрямування та координації діяльності Державної служби з надзвичайних ситуацій" встановлено, що ДСНС України є центральним органом виконавчої влади, керівник якого не входить до складу Кабінету Міністрів України. Діяльність ДСНС України спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ.
32. Згідно з підпунктом 4 пункту 2 Порядку розгляду питань, пов`язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2012 року № 298, (в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин) (із змінами і доповненнями) (далі - Порядок № 298), керівник центрального органу виконавчої влади, який не входить до складу Кабінету Міністрів України, його перший заступник та заступник призначаються на посаду та звільняються з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем`єр-міністра України.
33. Підпунктом 2 пункту 7 Порядку № 298 визначено, що подання щодо призначення на посаду та звільнення з посади або погодження призначення на посаду (звільнення з посади) вноситься Прем`єр-міністром України Кабінетові Міністрів України - стосовно керівника центрального органу виконавчої влади, що не входить до складу Кабінету Міністрів України, його першого заступника та заступника, керівника центрального органу виконавчої влади із спеціальним статусом, утвореного Кабінетом Міністрів України, його першого заступника та заступника, першого заступника та заступника міністра, заступника міністра - керівника апарату міністерства, першого заступника та заступників Голови Антимонопольного комітету, Голови Фонду державного майна і Голови Держкомтелерадіо.
34. За приписами підпункту 2 пункту 7 Порядку № 298 пропозиції Прем`єр-міністрові України щодо кандидатур для призначення на посаду та звільнення з посади керівника центрального органу виконавчої влади, його першого заступника та заступника вносить міністр, який спрямовує та координує діяльність такого органу.
35. Частиною третьою статті 19 Закону України "Про центральні орган виконавчої влади" встановлено, що керівник центрального органу виконавчої влади та його заступники є державними службовцями.
36. Відповідно до статті 1 Закону України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ (далі - Закон № 3723-ХІІ) державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження.
37. Згідно з пунктом 3 Положення про порядок проходження служби цивільного захисту особами рядового і начальницького складу, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2013 року № 593 (далі - Положення № 593), особами рядового і начальницького складу служби цивільного захисту є громадяни, які у добровільному порядку прийняті на службу цивільного захисту за контрактом і яким присвоєно відповідно до цього Положення спеціальні звання.
38. За змістом пункту 79 Положення № 593 особа рядового і начальницького складу для вирішення питання щодо подальшого проходження служби може бути звільнена із займаної посади із зарахуванням у розпорядження керівника (начальника) відповідного органу чи підрозділу цивільного захисту.
39. Пунктом 62 Положення №593 встановлено, що призначення осіб рядового і начальницького складу на посади та переміщення їх по службі здійснюється з урахуванням, зокрема, їх ділових і особистих якостей, рівня професійної підготовки і досвіду практичної роботи.
40. Статтею 5 Закону № 3723-ХІІ визначено, що державний службовець повинен: сумлінно виконувати свої службові обов`язки; шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування; не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.
42. Основні обов`язки державного службовця закріплені у статті 10 Закону № 3723-ХІІ та передбачають: додержання Конституції України та інших актів законодавства України; забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції; недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина; безпосереднє виконання покладених на них службових обов`язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників; збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обов`язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню; постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення професійної кваліфікації; сумлінне виконання своїх службових обов`язків, ініціатива і творчість в роботі.
43. Відповідно до статті 14 Закону № 3723-ХІІ дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов`язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.
До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу: попередження про неповну службову відповідність; затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.
44. За приписами статті 30 Закону № 3723-ХІІ державна служба може бути припинена у разі: порушення умов реалізації права на державну службу; недотримання пов`язаних із проходженням державної служби вимог, передбачених статтею 16 Закону України "Про державну службу"; досягнення державним службовцем граничного віку проходження державної служби; відставки державних службовців, які займають посади першої або другої категорії; виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню державного службовця на державній службі; відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої статтею 17 Закону України "Про державну службу"; неподання або подання державним службовцем неправдивих відомостей щодо його доходів, передбачених статтею 13 Закону України "Про державну службу".