ПОСТАНОВА
Іменем України
11 червня 2020 року
Київ
справа №640/21823/18
адміністративне провадження №К/9901/8104/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О. А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції справу
за позовом Комунального підприємства "Київпастранс" до Державної аудиторської служби України про визнання протиправними дій, скасування висновку, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Комунального підприємства "Київпастранс" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 серпня 2019 року, прийняте у складі судді Маруліної Л.О. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2020 року, ухвалену у складі колегії суддів: Земляної Г.В. (головуючий), Парінова А.Б., Собківа Я.М.
І. Суть спору:
1. Комунальне підприємство "Київпастранс" (далі- Комунального підприємства "Київпастранс", позивач) звернулося до суду з позовом до Державної аудиторської служби України, в якому просило визнати протиправними дії суб`єкту владних повноважень - Державної аудиторської служби України та скасувати висновок від 04.12.2018 № 60 про результати моніторингу про результати закупівлі, оприлюднений 07.12.2018.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Державною аудиторською службою України проведено моніторинг оголошеної позивачем процедури закупівлі: "Електричні лампи розжарення" код 31510000-4 за ДК 021:2015 (лампи побутові) оприлюднено на веб-порталі Уповноваженого органу за №UA-2018-09-07-001525-с, за результатами якого 07.12.2018 оприлюднено висновок, згідно з яким, за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель на стадії оприлюднення інформації установлено, що у тендерній документації Замовником визначено підставу на відхилення тендерної пропозиції переможця, яку не передбачено Законом України "Про публічні закупівлі". Також зазначено: "Тип виявленого порушення - встановлено порушення законодавства в частині подання та/або відхилення (не відхилення) замовником тендерної (тендерних) документації".
3. Відповідач позов не визнав та просив відмовити у його задоволенні.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. На підставі даних автоматичних індикаторів ризиків, Держаудитслужбою видано наказ від 12.11.2018 №262 про початок моніторингу закупівель, зокрема, за оголошеною КП "Київпастранс" публічної закупівлі "Електричні лампи розжарення" код 31510000-4 за ДК 021:2015 (лампи побутові) та оприлюднено на веб-порталі Уповноваженого органу за №UA-2018-09-07-001525-с.
5. За результатами моніторингу відповідачем 04.12.2018 складено, 06.12.2019 затверджено та 07.12.2019 оприлюднено на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель висновок з інформацією про те, що за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час планування закупівлі, на стадії розкриття тендерних пропозицій, їх розгляду та оцінки, законодавства у сфері публічних закупівель на стадії укладання договору про закупівлю порушень не встановлено.
6. Водночас, за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель на стадії оприлюднення інформації установлено, шо Замовник у тендерній документації визначив підставу на відхилення тендерної пропозиції переможця, яка не передбачена Законом України "Про публічні закупівлі".
7. За результатами аналізу тендерної документації установлено, що Замовником у пункті 7 розділу VI "Результати торгів та укладання договору про закупівлю" установлено вимогу про надання переможцем торгів у строк, що не перевищує п`яти днів з дати оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу повідомлення про намір укласти договір (завантаження в сканованому вигляді в електронну систему закупівель), комерційної пропозиції за формою, наведеною в додатку 1 до тендерної документації, приведеної у відповідність до показників за результатами проведеного аукціону.
8. При цьому, Замовником зазначено, що ненадання (незавантаження в систему) переможцем торгів остаточної пропозиції за результатами аукціону буде розцінено як відмова учасника від підписання договору про закупівлю, що тягне за собою наслідки відповідно до абзацу другого пункту 2 частини першої статті 30 Закону України "Про публічні закупівлі".
9. Водночас учасник, який визначений переможцем процедури закупівлі за результатами оцінки, повинен у строк що не перевищує п`яти днів з дати оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу повідомлення про намір укласти договір надати замовнику документи, які підтверджують відсутність підстав, передбачених статтею 17 Закону України "Про публічні закупівлі", відповідно до вимог цього Закону та тендерної документації.
10. Держаудитслужба дійшла висновку, що ненадання переможцем торгів (не завантаження в систему) остаточної пропозиції за результатами аукціону не може бути розцінено як відмову учасника від підписання договору про закупівлю та, як наслідок, не може бути підставою для відхилення тендерної пропозиції переможця.
11. Не погоджуючись із прийнятим висновком відповідача, позивач звернувся з цим позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
12. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 29 серпня 2019 року, яке залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2020 року, у задоволенні позовних вимог відмовив.
13. Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, прийшов до висновку, що позивач безпідставно та у не передбачений законом спосіб вніс додаткові вимоги, що підставою для відхилення тендерної пропозиції переможця є ненадання переможцем торгів (не завантаження в систему) остаточної пропозиції за результатами аукціону. Ненадання переможцем торгів (не завантаження в систему) остаточної пропозиції за результатами аукціону не може бути розцінено як відмову учасника від підписання договору про закупівлю та, як наслідок, не може бути підставою для відхилення тендерної пропозиції переможця.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
14. Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судами першої й апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права.
15. У скарзі позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нову постанову, якою задовольнити адміністративний позов у повному обсязі.
16. Зокрема, скаржник наводить доводи аналогічні доводам позовної заяви та апеляційної скарги, здійснює виклад обставин та надає їм відповідну оцінку, цитує норми матеріального права, а також висловлює свою незгоду із оскаржуваними судовими рішеннями.
17. Скаржник також зазначає, що вимагаючи від учасника - переможця завантаження в сканованому вигляді в електронну систему закупівель, комерційної пропозиції за формою, наведеною в додатку 1 до тендерної документації, КП "Київпастранс" намагалось дотриматись вимог ч. 4 ст. 36 Закону України "Про публічні закупівлі", а також унеможливити притягнення службових (посадових) осіб замовника до відповідальності, передбаченої статтею 164-14 Кодексу України про адміністративні правопорушення, що ніяким чином не могло порушити будь-які права потенційних учасників, а також призвести до спотворення результатів торгів та дискримінації учасників.
18. У відзиві на касаційну скаргу відповідач вказує на її безпідставність та просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої та апеляційної інстанції - без змін.
V. Джерела права й акти їх застосування
19. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
20. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Частиною другою статті 2 КАС України визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
22. Відповідно до ст. 5 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII) контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
23. Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади установлює Закон України "Про публічні закупівлі" від 25.12.2015 № 922-VIII (надалі - Закон № 922-VIII).
24. Метою вказаного Закону є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.
25. Відповідно до пункту 20 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII, публічна закупівля (далі - закупівля) - придбання замовником товарів, робіт і послуг у порядку, встановленому цим Законом.
26. Положеннями пункту 9 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII визначено, що замовники - органи державної влади, органи місцевого самоврядування та органи соціального страхування, створені відповідно до закону, а також юридичні особи (підприємства, установи, організації) та їх об`єднання, які забезпечують потреби держави або територіальної громади, якщо така діяльність не здійснюється на промисловій чи комерційній основі, за наявності однієї з таких ознак: юридична особа є розпорядником, одержувачем бюджетних коштів; органи державної влади чи органи місцевого самоврядування або інші замовники володіють більшістю голосів у вищому органі управління юридичної особи; у статутному капіталі юридичної особи державна або комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 50 відсотків.
27. Крім того, нормами частини першої статті 2 Закону №922-VIII закріплено, що цей Закон застосовується до замовників, за умови, що вартість предмета закупівлі товару (товарів), послуги (послуг) дорівнює або перевищує 200 тисяч гривень, а робіт - 1,5 мільйона гривень.
28. Пунктом 6 частини першої статті 1 Закону №922-VIII визначено, що електронна система закупівель - інформаційно-телекомунікаційна система, що забезпечує проведення процедур закупівель, створення, розміщення, оприлюднення та обмін інформацією і документами в електронному вигляді, до складу якої входять веб-портал Уповноваженого органу, авторизовані електронні майданчики, між якими забезпечено автоматичний обмін інформацією та документами.
29. Відповідно до положень пункту 11 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII моніторинг закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель на всіх стадіях закупівлі з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.
30. Частиною 1 статті 7-1 Закону №922 визначено, що моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).
31. Згідно з частиною 2 статті 7-1 Закону № 922 рішення про початок моніторингу закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник за наявності однієї або декількох із таких підстав:
1) дані автоматичних індикаторів ризиків;
2) інформація, отримана від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель;
3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель;
4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель;
5) інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 9 цього Закону.
32. Відповідно до частини 3 статті 7-1 Закону № 922 рішення про початок моніторингу закупівлі оприлюднюється протягом двох робочих днів з дня його прийняття в електронній системі закупівель органом державного фінансового контролю із зазначенням унікального номера оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та дати його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір та дати його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу, а також опису підстав для здійснення моніторингу закупівлі. Рішення про початок моніторингу закупівлі не зупиняє проведення процедур закупівель, визначених цим Законом.