ПОСТАНОВА
Іменем України
10 червня 2020 року
Київ
справа №826/25702/15
адміністративне провадження №К/9901/12173/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №826/25702/15
за позовом Державної служби геології та надр України
до Державної аудиторської служби України
про визнання неправомірними дій, визнання протиправними і скасування вимог,
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 грудня 2018 року (прийняте у складі: головуючого судді Бояринцевої М.А., суддів Васильченко І.В., Вєкуа Н.Г.)
і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Степанюка А.Г., суддів Губської Л.В., Епель О.В.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2015 року Державна служба геології та надр України звернулася до суду з позовом до Державної фінансової інспекції України, в якому просила:
- визнати неправомірними дії Державної фінансової інспекції України;
- визнати протиправними і скасувати вимогу від 6 листопада 2015 року №07-14/1109 і попередження від 6 листопада 2015 року №07-14/1112 про усунення порушень бюджетного законодавства, виявлених при проведенні ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Державної служби геології та надр України з 1 липня 2012 року до 31 грудня 2014 року.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що висновки відповідача про порушення позивачем пункту 13 Положення про порядок розпорядження геологічною інформацією, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 1995 року №423, і постанови Кабінету Міністрів України №702 "Про порядок використання коштів, отриманих органами державної влади від надання послуг відповідно до законодавства, та їх розміри" і наполягання відповідача на цих висновках, на думку позивача, є протиправними діями. Які знайшли свій прояв, зокрема, у неврахуванні відповідачем пояснень позивача щодо неповноти (менше 50%) перерахування до Державного бюджету України надходжень, одержаних від надання у користування і продажу геологічної інформації, яка є державною власністю.
Також позивач підкреслює, що виявлені ревізією факти порушення умов договору відповідального зберігання від 25 грудня 2012 року №б/н допущені ТОВ "Беніш Джі Пі еС Україна", а не Державної служби геології та надр України (надалі також - "Держгеонадрами України"), у зв`язку з чим відсутні підстави стверджувати про порушення об`єктом контролю вимог чинного законодавства.
Отже, на думку позивача, оскаржувана вимога і попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 6 листопада 2015 року №07-14/1112 суперечать нормам чинного законодавства України, викладені в них висновки не ґрунтуються на нормах матеріального права і не відповідають дійсним обставинам перевірки, а тому такі висновки є безпідставними.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
У судовому засіданні 1 листопада 2017 року протокольною ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва (яка постановлена колегією суддів без виходу до нарадчої кімнати) відповідно до статті 55 Кодексу адміністративного судочинства України, судом першої інстанції здійснено заміну відповідача - Державної фінансової інспекції України на її правонаступника - Державну аудиторську службу України (далі - "Держаудитслужба України").
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 грудня 2018 року адміністративний позов Держгеонадр України задоволено частково.
Визнано протиправними дії Державної фінансової інспекції України, правонаступником якої є Державна аудиторська служба України, щодо прийняття попередження №07-14/1112 від 6 листопада 2015 року. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
Суд першої інстанції, приймаючи зазначене рішення, виходив з того, що положеннями чинного законодавства не передбачено повноважень Держаудитслужби України пред`являти керівникам підконтрольних установ попередження про порушення бюджетного законодавства.
Також, суд першої інстанції, спираючись на правові позиції Верховного Суду України і Верховного Суду, підкреслив, що оскільки в оскаржуваних вимогах вказано лише на виявлені збитки та їх розмір, правильність їх обчислення повинна перевірятися у межах позову органу державного фінансового контролю про стягнення виявлених збитків, а не в рамках спору за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2019 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 грудня 2018 року скасовано.
Прийнято нове рішення, яким позовні вимоги Держгеонадр України задоволено частково.
Визнано протиправною і скасовано вимогу Державної фінансової інспекції України, викладену у листі від 6 листопада 2015 року №07-14/1109.
У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
Судове рішення мотивоване тим, що в органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
Зі змісту оскаржуваної вимоги вбачається, що у ній викладено відомості про виявлення під час ревізії порушення Держгеонадр України вимог чинного законодавства, що призвело, на думку Держаудитслужби України, до завдання збитків.
Разом з тим, вказана вимога не містить визначення конкретних дій, обов`язкових до виконання Держгеонадрами України для усунення виявлених порушень. З огляду на правову природу письмової вимоги контролюючого органу, у цьому випадку вона породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії і може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення з відповідним позовом. Водночас "законність" письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.
Суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що оскаржувана вимога породжує права і обов`язки для позивача, якому вона адресована, полягає в тому, щоб "усунути виявлені порушення", встановлені контролюючим органом. Додатково про обов`язковий характер вказаної вимоги свідчить застереження в ній про те, що її невиконання матиме наслідок у вигляді ініціювання Держфінінспекцією України розгляду питання щодо відповідності керівника установи займаній посаді.
Водночас, на переконання суду апеляційної інстанції, оскаржувана вимога як індивідуальний акт прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою. Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, у свою чергу, може призвести до нового можливого порушення підконтрольною установою чинного законодавства. Зазначене у межах правового поля обов`язкового характеру оскаржуваної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як індивідуального акту.
Крім того, суд апеляційної інстанції вказав на помилковість позиції суду першої інстанції про протиправність дій Держфінінспекції України щодо складання попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 6 листопада 2015 року №07-14/1112, з огляду на наступне.
Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" визначає правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні, проте саме Бюджетний кодекс України регламентує, зокрема, питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а відтак є спеціальним нормативним актом щодо регулювання правовідносин в частині способів і форм притягнення осіб до відповідальності за порушення бюджетного законодавства. І саме зазначеним спеціальним законом передбачено повноваження органів державного фінансового контролю накладати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства.
Водночас, надавши оцінку самому змісту оскаржуваного попередження як індивідуальному акту, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що наявними у матеріалах справи документами спростовуються доводи позивача про безпідставність прийнятого відповідачем попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 6 листопада 2015 року №07-14/1112.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі Державна служба геології та надр України просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 грудня 2018 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 березня 2019 року і ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
Зокрема, скаржник зазначає, що рішення судів попередніх інстанцій є необґрунтованими, прийняті з порушенням норм матеріального і процесуального права, з неправильним застосуванням норм матеріального права, а також без повного і всебічного з`ясування обставин справи. Доводи касаційної скарги гуртуються на тому, що предметом спору була правомірність винесення відповідачем вимоги щодо усунення порушень законодавства, які не обґрунтовані і не відповідають нормам чинного законодавства. Тому висновки судів попередніх інстанцій про те, що предметом заявленого позову є сума збитків, яка визначена відповідачем, а не висновок про наявність самого порушення є безпідставним.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, в якому просив відмовити у її задоволенні. В обґрунтування відзиву відповідач вказує, зокрема, що у органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі, то про їх наявність зазначено в оскаржуваній вимозі. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що працівниками Державної фінансової інспекції України у період з 30 червня 2015 року до 22 вересня 2015 року у відповідності до пункту 2.13 Плану контрольно-ревізійної роботи Держфінінспекції України на ІІ квартал 2015 року проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Держгеонадр України за період з 1 липня 2012 року до 31 грудня 2014 року, за результатами якої складено акт від 29 вересня 2015 року №07-22/46.
На підставі викладених в акті ревізії висновків відповідач склав і направив позивачу лист від 6 листопада 2015 року №07-14/1109 з вимогами щодо усунення виявлених порушень.
В указаній вимозі зазначено, що Держгеонадрами зайво відшкодовані витрати на утримання орендованого майна на суму: 376275,45 грн через безпідставне включення Державним науково-виробничим підприємством "Державний інформаційний геологічний фонд України" (далі - "ДНВП "Геоінформ України") таких витрат до актів здачі-прийняття робіт, чим порушено вимоги статті 527 Цивільного кодексу України, пункти 1.1, 2.1.1 договорів про відшкодування витрат балансоутримувача на утримання орендного нерухомого майна від 14 березня 2012 року №1, від 28 травня 2013 року №150, від 3 червня 2014 року №15, від 23 квітня 2015 року №43 і пункту 11 Методики розрахунку орендної плати за державне майно та пропорції її розподілу, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 4 жовтня 1995 року №786 (далі - "Методика №786"). Як наслідок, державному бюджету завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму: 376275,45 грн.
Також ревізією встановлено, що в порушення пункту 1 статті 936, пункту 1 статті 942 Цивільного кодексу України, пунктів 2.1.3, 4.3 договору відповідального зберігання від 25 грудня 2012 року б/н ТОВ "Беніш Джі Пі еС Україна" не забезпечено належне зберігання майна Держгеонадр України на загальну суму: 3485295,60 грн.
У зв`язку з зазначеним відповідач вимагав:
- усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку;
- вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень і недоліків разом із завіреними копіями первинних, розпорядчих та інших документів надати Держфініспекції до 4 грудня 2015 року.
Крім того, за наслідками ревізії відповідач склав і направив позивачу попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 6 листопада 2015 року №07-14/1112.
У вказаному попередженні зафіксовано, що позивач не перерахував до державного бюджету 50% коштів, отриманих у період з 1 липня 2012 року до 8 серпня 2012 року від продажу геологічної інформації на суму: 1294450,74 грн в порушення пункту 13 Положення про порядок розпорядження геологічною інформацією, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 1995 року №423 (далі - "Положення №423"), і постанови Кабінету Міністрів України від 25 червня 2001 року №702 "Про порядок використання коштів, отриманих органам державної влади від надання ними послуг відповідно до законодавства, та їх розміри" (далі - "Порядок №702"), у редакції чинній до 8 серпня 2012 року, що відповідно до пункту 40 частини першої статті 116 Бюджетного кодексу України визнається бюджетним правопорушенням. Отже, Державним бюджетом України недоотримано коштів в сумі: 1294450,74 грн і, як наслідок, йому завдано матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму.
Також, в порушення пункту 13 Положення №423 і Порядку №702 (у редакції, чинній до 8 серпня 2012 року), що відповідно до пункту 40 частини першої статті 116 Бюджетного кодексу України визнається бюджетним правопорушенням, із загальної суми надходжень від продажу конкурсної документації (відповідно до експертного висновку від 1 червня 2012 року, вартість складає 100% з геологічної інформації) Держгеонадрами України не перераховано до державного бюджету 25 млн грн (50% коштів, отриманих за геологічну інформацію), чим завдано Державному бюджету матеріальної шкоди (збитків) на суму: 25 млн грн.
У зв`язку з цим, відповідач у своєму попередженні, керуючись статтями 113, пунктом 1 частини першої статті 117, частини першої статті 118 Бюджетного кодексу України, вимагав усунути порушення бюджетного законодавства і повідомити його про виконання у термін до 26 листопада 2016 року.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року №2939-XII.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю). Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, Бюджетним кодексом України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.
Статтею 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" визначено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірок державних закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.
Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року №499/2011 (далі - "Положення"), визначено, що Держфінінспекція є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Держфінінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах або міжрайонні, об`єднані в районах та містах територіальні органи, головних інспекторів у районах та містах (пункт 7 Положення).
Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція має право в установленому порядку, зокрема: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 15); у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (підпункт 18); при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України (підпункт 21).
Положенням установлено, що Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб і, у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, має право звернутися до суду в інтересах держави.
Зазначені норми узгоджуються з положеннями статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", якою визначено права органу державного фінансового контролю. Зокрема, пунктом 7 передбачено право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.