ПОСТАНОВА
Іменем України
05 червня 2020 року
Київ
справа №804/2849/18
адміністративне провадження №К/9901/5479/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в попередньому засіданні касаційну скаргу Першого заступника прокурора Дніпропетровської області на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року (судді: Чумак С.Ю., Чабаненко С.В., Юрко І.В.) у справі за позовом керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області до Комунального закладу освіти "Середня загальноосвітня школа № 39" Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, треті особи: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Дніпровська міська рада про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
Керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Комунального закладу освіти "Середня загальноосвітня школа № 39" Дніпровської міської ради (далі - відповідач 1), Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради (далі - відповідач 2), в якому прокурор просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність Комунального закладу освіти "Середня загальноосвітня школа № 39" Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності закладу, що зафіксовано в акті № 571 позапланової перевірки проведеної з 05 жовтня 2017 року по 18 жовтня 2017 рку Дніпропетровським міським управлінням ГУ ДСНС у Дніпропетровській області;
- визнати протиправною бездіяльність Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності закладу освіти "Середня загальноосвітня школа № 39" Дніпровської міської ради, що зафіксовано в акті № 571 позапланової перевірки проведеної з 05 жовтня 2017 року по 18 жовтня 2017 року Дніпропетровським міським управлінням ГУ ДСНС у Дніпропетровській області;
- зобов`язати Комунальний заклад освіти "Середня загальноосвітня школа №39" Дніпровської міської ради вжити в межах компетенції заходи направлені на усунення порушень протипожежної безпеки, що зафіксовано в акті №571 позапланової перевірки проведеної з з 05 жовтня 2017 року по 18 жовтня 2017 року Дніпропетровським міським управлінням ГУ ДНС у Дніпропетровській області;
- зобов`язати Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради вжити заходи направлені на усунення порушень протипожежної безпеки керівника Комунального закладу освіти "Середня загальноосвітня школа № 39" Дніпровської міської ради, шляхом вирішення в межах компетенції питання щодо виділення коштів необхідних для усунення порушень протипожежної безпеки.
Підставою звернення керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області до суду стало, на його думку, спонукання суб`єктів владних повноважень до усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти, оскільки відповідно до статей 67, 68 Кодексу цивільного захисту України до повноважень органів ДСНС належить право звернення до суду лише з позовом про зупинення діяльності закладу, яке призведе до порушення права учнів на здобуття освіти та жодним чином не стимулюватиме місцеві органи освіти до усунення виявлених порушень шляхом виділення відповідних коштів.
В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що Дніпропетровською місцевою прокуратурою №1 за результатами вивчення матеріалів планових та позапланових перевірок, проведених фахівцями Дніпропетровського міського управління ГУ ДСНС у Дніпропетровській області, встановлено що комунальний заклад освіти "Середня загальноосвітня школа №39" Дніпровської міської ради упродовж тривалого часу функціонує з суттєвими порушеннями пожежної безпеки, а керівництвом закладу та посадовими особами Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради не вживаються належні та дієві заходи щодо їх усунення.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 серпня 2018 року адміністративний позов задоволено частково.
Зобов`язано Комунальний заклад освіти "Середня загальноосвітня школа №39" Дніпровської міської ради вжити в межах компетенції заходи направлені на усунення порушень протипожежної безпеки, що зафіксовано в акті № 571 позапланової перевірки проведеної з 05 жовтня 2017 року по 18 жовтня 2017 року Дніпропетровським міським управлінням ГУ ДНС у Дніпропетровській області.
Зобов`язано Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради вжити заходи в межах компетенції, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності Комунального закладу освіти "Середня загальноосвітня школа № 39" Дніпровської міської ради, встановлених в акті № 571 позапланової перевірки проведеної з 05 жовтня 2017 року по 18 жовтня 2017 року, у тому числі, розглянути питання про виділення коштів, необхідних на усунення виявлених порушень. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з відсутності бездіяльності з боку посадових осіб відповідачів щодо усунення порушень протипожежної безпеки, а оскільки вимоги, викладені у приписі № 535 про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки від 18 жовтня 2017 року не виконані, то позов підлягає задоволенню в частині зобов`язання відповідачів вжити заходи щодо усунення порушень пожежної безпеки.
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нову про відмову у задоволенні позову.
Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що у прокурора відсутні підстави для звернення до суду в інтересах держави з адміністративним позовом, оскільки Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій наділено повноваженнями звернення до суду з позовом щодо застосування заходів реагування, що є належним та ефективним способом для усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки і зобов`язує відповідний заклад виконати вимоги контролюючого органу щодо усунення порушень.
При цьому відхиляючи доводи апеляційної скарги про те, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області не наділено повноваженнями звернення до суду із позовом щодо зобов`язання вчинити дії, суд апеляційної інстанції зазначив, що не є передумовою звернення прокурора з відповідним позовом, оскільки в даному випадку це є неналежним способом реалізації органом державної влади своїх повноважень та суперечить статтям 67, 68 Кодексу цивільного захисту України.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
Не погоджуючись з вищезазначеними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що прокурор, у даному випадку, звернувся з позовом, як самостійний позивач та предметом його позову є матеріально-правова вимога заявлена до суб`єкта владних повноважень (органів місцевого самоврядування) про зобов`язання вжити заходи направлені на забезпечення права на безпечні та нешкідливі умови здобуття освіти.
Зазначив, що органи Державної служби з надзвичайних ситуацій вправі звертатись до адміністративного суду лише з вимогами про зупинення роботи на будь - яких підприємствах чи експлуатації об`єктів та лише безпосередньо до закладу, в якому виявлені порушення.
На переконання позивача, у органів Державної служби з надзвичайних ситуацій відсутнє право реалізувати свої повноваження шляхом звернення до адміністративного суду з іншими матеріально - правовими вимогами, аніж ті, що передбачені Кодексом цивільного захисту України та Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Таким чином, наявність таких обставин, за позицією скаржника, відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та частини 5 статті 53 КАС України є підставою для звернення прокурора до суду.
При цьому вказував на правову позицію, викладену у постанові Верховного Суду від 06 березня 2018 року у справі № 826/7962/16 та в ухвалі Верховного Суду від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17.
Позиція інших учасників справи.
Відзиву на акційну скаргу не надходило.
Рух касаційної скарги.
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Желтобрюх І.Л. (судді), Білоус О.В., Стрелець Т.Г.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 27 березня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Першого заступника прокурора Дніпропетровської області на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 20 червня 2016 року № 796/078-19 призначено повторний автоматизований розподіл, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді доповідача Желтобрюх І.Л.
За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г. (судді), Єресько Л.О., Соколов В.М.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 04 червня 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
Комунальний заклад освіти "Середня загальноосвітня школа № 39" Дніпровської міської ради здійснює свою діяльність у підпорядкуванні департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради.
Відповідно до наказу від 29 вересня 2017 року № 53 Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області проведено позапланову перевірку додержання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Комунальним закладом освіти "Середня загальноосвітня школа № 39" Дніпровської міської ради .
18 жовтня 2017 року за результатами перевірки складено акт № 571.
Перевіркою виявлені такі порушення:
-приміщення не обладнано автоматичною пожежною сигналізацією;
-з`єднання жил електродротів не виконано за допомогою зварки, лайки, опресовки або за допомогою затискачів. Місця з`єднання жил проводів і кабелів, а також з`єднувальні та відгалужувальні затискачі не мають мінімальний перехідний опір, щоб уникнути перегрівання і пошкодження ізоляції стиків. Струм втрат ізоляції стиків більше струму втрат ізоляції цілих жил цих проводів і кабелів;
-евакуаційні виходи не позначені світловими покажчиками "ВИХІД" над дверима, білого кольору на зеленому фоні, підключеними до джерела живлення евакуаційного (аварійного) освітлення;
-не обладнано двері сходових кліток пристроями для самозачинення та ущільнення в притулах;
-не оброблено дерев`яні конструкції даху вогнезахисним розчином;
-двері електрощитової не виконані протипожежними 2 типу;
-грати на вікнах в приміщеннях не виконані розкривними, розсувними або з`ємними;
-не надано акт проведення схованих електромонтажних робіт над підвісною стелею.
18 жовтня 2017 року на підставі акту перевірки, з метою усунення виявлених під час перевірки порушень щодо додержання (виконання) вимог законодавства у сфері цивільного захисту техногенної та пожежної безпеки, посадовими особами Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області видано припис № 535.
7 лютого 2018 року в.о. керівника Дніпропетровської прокуратури № 1 звернувся з запитом до начальника Дніпровського міського управління ГУ ДНС України в Дніпропетровській області з запитом про надання інформації чи вживалися заходи представницького характеру, зокрема, до КЗО "СЗШ № 39".
Листом від 09 лютого 2018 року за № 50 КЗО "СЗШ № 39" ДМР повідомило, що станом на 07 лютого 2018 року порушення вимог пожежної безпеки вказані у приписі ДМУ ГУ ДСНС у Дніпропетровській області усунені частково, оскільки відсутнє фінансування.
11 лютого 2018 року надано відповідь, що згідно вказаного переліку направлено адміністративні позови про застосування заходів реагування до адміністративного суду, зокрема, по КЗО "СЗШ № 39" ДМР.
В.о. керівника Дніпропетровської прокуратури № 1 звертався з запитом від 08 лютого 2018 року до директора Департаменту гуманітарної політики ДМР про надання наступної інформації: на кого покладено обов`язок щодо забезпечення безпечних умов навчання (відвідування) навчальних закладів, розташованих на території Самарського району м. Дніпро, зокрема, контроль наявності (відсутності) протипожежної сигналізації, систем пожежогасіння тощо; хто здійснює контроль забезпечення безпечних умов навчання (відвідування) дитячих закладів; які вживаються заходи, пов`язані із виконанням повноважень по забезпеченню пожежної безпеки, зокрема, КЗО "СЗШ № 39"; яка існує програма реформування та розвитку у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки та чи затверджена вона рішенням міської ради, чи виділені кошти на придбання та встановлення у 2017 та 2018 роках, протипожежних сигналізацій у дитячих закладах, технічного обслуговування; чи виділялися бюджетні кошти на 2017 -2018 роки у сфері пожежної безпеки, зокрема, шкіл.
27 лютого 2018 року на вказаний запит директором Департаменту надана відповідь щодо відповідальності посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування за дотримання вимог чинного законодавства з питань цивільного захисту.
Вказані обставини стали підставою для звернення прокурора із позовом про визнання протиправною бездіяльності відповідачів та зобов`язати останніх вжити заходів на усунення порушень протипожежної безпеки, вказаної в акті перевірки № 571 від 18 жовтня 2017.
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною першою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року№ 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: