ПОСТАНОВА
Іменем України
05 червня 2020 року
Київ
справа №804/4066/18
адміністративне провадження №К/9901/10091/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в попередньому засіданні касаційну скаргу Першого заступника прокурора Дніпропетровської області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2018 року (суддя: Верба І.О.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2019 року (судді: Сафронова С.В., Мельник В.В., Чепурнов Д.В.) у справі за позовом керівника Жовтоводської місцевої прокуратури до Комунального закладу "Верхньодніпровська середня загальноосвітня школа № 2 І-ІІІ ступенів" Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області", Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, Відділ освіти Верхньодніпровської районної державної адміністрації про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
Керівник Жовтоводської місцевої прокуратури (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Комунального закладу "Верхньодніпровська середня загальноосвітня школа № 2 І-ІІІ ступенів" Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області" (далі - відповідач 1), Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області (далі - відповідач 2), в якому прокурор просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність директора Комунального закладу "Верхньодніпровська середня загальноосвітня школа № 2 І-ІІІ ступенів" Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області" щодо невжиття заходів направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності закладу, які зафіксовані у акті № 145 планової (позапланової) перевірки, проведеної 18 жовтня 2017 року Верхньодніпровським районним відділом Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області;
- визнати протиправною бездіяльність Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області щодо невжиття заходів направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності закладу, які зафіксовані у акті № 145 планової (позапланової) перевірки, проведеної 18 жовтня 2017 року Верхньодніпровським районним відділом Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області;
- зобов`язати директора Комунального закладу "Верхньодніпровська середня загальноосвітня школа № 2 І-ІІІ ступенів" Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області" вжити в межах компетенції заходи направлені на усунення порушень протипожежної безпеки, які зафіксовані у акті № 145 планової (позапланової) перевірки, проведеної 18 жовтня 2017 року Верхньодніпровським районним відділом Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області;
- зобов`язати Верхньодніпровську районну раду вжити заходи направлені на усунення порушень протипожежної безпеки у Комунальному закладі "Верхньодніпровська середня загальноосвітня школа № 2 І-ІІІ ступенів" Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області" шляхом вирішення в межах компетенції питання щодо виділення коштів необхідних для усунення порушень протипожежної безпеки.
Прокурор звернувся з даним адміністративним позовом з метою захисту права громадян на безпечні умови здобуття освіти, як складової гарантованого Конституцією України права на освіту.
Своє право на звернення до суду з даним позовом в інтересах держави прокурор обґрунтовує тим, що Державна служба з надзвичайних ситуацій не наділена повноваженнями на звернення до суду з позовними вимогами про зобов`язання вжити заходів щодо усунення порушень вимог пожежної безпеки у закладах освіти.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2018 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.
Рішення судів попередніх інстанції мотивовані тим, що у прокурора відсутні підстави для звернення до суду в інтересах держави з адміністративним позовом, оскільки Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій наділено повноваженнями звернення до суду з позовом щодо застосування заходів реагування, що є належним та ефективним способом для усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки і зобов`язує відповідний заклад виконати вимоги контролюючого органу щодо усунення порушень.
При цьому вказували на правову позицію, викладену у постанові Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
Не погоджуючись з вищезазначеними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2019 року і прийняти нове рішення про задоволення позову у повному обсязі.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що прокурор, у даному випадку, звернувся з позовом, як самостійний позивач та предметом його позову є матеріально-правова вимога заявлена до суб`єкта владних повноважень (органів місцевого самоврядування) про зобов`язання вжити заходи направлені на забезпечення права на безпечні та нешкідливі умови здобуття освіти.
Зазначив, що органи Державної служби з надзвичайних ситуацій вправі звертатись до адміністративного суду лише з вимогами про зупинення роботи на будь - яких підприємствах чи експлуатації об`єктів та лише безпосередньо до закладу, в якому виявлені порушення.
На переконання позивача, у органів Державної служби з надзвичайних ситуацій відсутнє право реалізувати свої повноваження шляхом звернення до адміністративного суду з іншими матеріально - правовими вимогами, аніж ті, що передбачені Кодексом цивільного захисту України та Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Таким чином, наявність таких обставин, за позицією скаржника, відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та частини 5 статті 53 КАС України є підставою для звернення прокурора до суду.
При цьому вказував на правову позицію, викладену у постанові Верховного Суду від 06 березня 2018 року у справі № 826/7962/16 та в ухвалі Верховного Суду від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17.
Позиція інших учасників справи.
Комунальний заклад "Верхньодніпровська середня загальноосвітня школа №2 І-ІІІ ступенів" Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області" у відзиві на касаційну скаргу просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Вказує на часткове виконання припису Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області від 18 жовтня 2017 року № 96, що свідчить про відсутність протиправної бездіяльності з боку закладу освіти.
Верхньодніпровська районна рада Дніпропетровської області у відзиві на касаційну скаргу просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Зазначає, що Верхньодніпровська районна рада Дніпропетровської області не є належним відповідачем, оскільки за рішенням Верхньодніпровської районної ради від 18 лютого 2016 року № 59-5VII "Про делегування повноважень районної ради районній державній адміністрації" районній державній адміністрації були делеговані повноваження забезпечення відповідно до законодавства розвитку освіти.
У відзиві вказували на те, що відповідно до статті 18 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцева державна адміністрація складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюджету та забезпечує його виконання, здійснює фінансування підприємств, установ та організацій освіти. Тому, на переконання відповідача -2, належним відповідачем у справі за даним позовом є Верхньодніпровська районна державна адміністрація Дніпропетровської області.
Рух касаційної скарги.
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Білоус О.В., (судді) Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 07 травня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Першого заступника прокурора Дніпропетровської області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 28 вересня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2019 року.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 06 червня 2016 року № 647-0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді доповідача Білоуса О.В.
За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г. (судді), Єресько Л.О., Соколов В.М.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 04 червня 2020 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
З 19 січня 2016 року по 29 січня 2016 року Верхньодніпровським районним відділом Головного управління ДСНС у Дніпропетровській області проведено перевірку у КЗ "Верхньодніпровська середня загальноосвітня школа № 2 І-ІІІ ступенів" Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області" з питань дотримання законодавства у сфері протипожежної та техногенної безпеки. За результатами проведеної перевірки складено акт № 20 від 29 січня 2016 року, в якому зафіксовано порушення пожежної безпеки та безпечної експлуатації будівлі.
Також, з 18 жовтня 2017 року по 18 жовтня 2017 року Верхньодніпровським районним відділом ГУ ДСНС у Дніпропетровській області повторно проведено перевірку закладу, під час якої встановлено допущення порушень вимог протипожежної безпеки, за результатами якої складено акт № 145 від 18 жовтня 2017 року.
За результатами перевірки, Верхньодніпровським районним відділом Головного управління ДСНС у Дніпропетровській області винесено припис № 96 від 18 жовтня 2017 року, яким КЗ "Верхньодніпровська середня загальноосвітня школа № 2 І-ІІІ ступенів" Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області" зобов`язано усунути порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту техногенної та пожежної безпеки.
Відповідно до наказу № 2а від 02 січня 2018 року Відділу освіти Верхньодніпровської районної державної адміністрації, відділ освіти зобов`язався забезпечити виконання плату поетапного впровадження протипожежних заходів на 2018-2019 роки.
Відповідно до матеріалів справи, директор Комунального закладу "Верхньодніпровська середня загальноосвітня школа № 2 І-ІІІ ступенів" Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області" повідомляв Відділ освіти Верхньодніпровської районної державної адміністрації про висновки проведеної перевірки, дотримання у закладі законодавства у сфері протипожежної та техногенної безпеки, прохав виділити кошти на навчання посадових осіб щодо пожежної безпеки, вогнегасну обробку дерев`яних конструкцій, встановлення захисту будівлі школи від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів, обладнання приміщення школи системою пожежної сигналізації, забезпечення працівників та учнів школи засобами індивідуального захисту від вражаючих факторів, що підтверджується листуванням, зокрема листом від 198 від 07 грудня 2017 року.
Верхньодніпровською районною державною адміністрацією задля фінансування витрат у школах для дотримання законодавства у сфері протипожежної та техногенної безпеки у 2018 році внесено зміни до річного розпису бюджету.
Листом від 23 березня 2018 року Верхньодніпровська районна державна адміністрація повідомила Верхньодніпровський відділ Жовтоводської місцевої прокуратури про достатнє фінансування протипожежної та техногенної безпеки у школах у 2018 році. Повідомлено про виконані заходи у сфері протипожежної та техногенної безпеки.
З 15 січня 2019 року по 28 січня 2019 року Верхньодніпровським районним відділом ГУ ДСНС у Дніпропетровській області проведено перевірку Комунального закладу "Верхньодніпровська середня загальноосвітня школа № 2 І-ІІІ ступенів" Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області", за результатами якої складено акт № 12 від 28 січня 2019 року, в якому встановлено, що приміщення будівлі не обладнано системами протипожежного захисту, а працівники не забезпечені засобами індивідуального захисту.
Встановлено, що Комунальний заклад "Верхньодніпровська середня загальноосвітня школа № 2 І-ІІІ ступенів" Верхньодніпровської районної ради Дніпропетровської області" проводить роботу щодо усунення виявлених порушень.
Вказані обставини стали підставою для звернення прокурора із позовом про визнання протиправною бездіяльності відповідачів та зобов`язати останніх вжити заходів на усунення порушень протипожежної безпеки, вказаної в акті перевірки № 145, проведеної 18 жовтня 2017 року ГУ ДСНС у Дніпропетровській області.
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною першою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року№ 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Частиною четвертою статті 23 Закону № 1697-VII передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;