ф
ПОСТАНОВА
Іменем України
04 червня 2020 року
Київ
справа №818/2259/18
адміністративне провадження №К/9901/23985/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №818/2259/18
за позовом Північно-східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області
до Сумської районної державної лікарні ветеринарної медицини
про стягнення коштів
за касаційною скаргою Північно-східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області
на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 25 березня 2019 року (прийняте у складі: головуючого судді Воловика С.В.)
і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Жигилія С.П., суддів Перцової Т.С., Чалого І.С.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Північно-східний офіс Держаудитслужби в особі Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області у червні 2018 року звернувся з адміністративним позовом до Сумської районної державної лікарні ветеринарної медицини (далі також - "Лікарня ветмедицини"), в якому просив стягнути з відповідача в дохід Державного бюджету України кошти в сумі: 254138,90 грн.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач добровільно не усунув порушення, зазначене у листі-вимозі від 5 лютого 2018 року №20-18-07-14/489, яке виявилося у тому, що Лікарня ветмедицини всупереч вимог частин четвертої, п`ятої і сьомої статті 13 Бюджетного кодексу України здійснила виплату заробітної плати та відповідних нарахувань на неї лікарям ветеринарної медицини (офіційним лікарям) за рахунок коштів загального фонду в сумі: 254138,90 грн замість її виплати за рахунок спеціального фонду, чим лікарні завдано збитків на вказану суму. Також, доводячи правомірність висновків ревізії щодо виявлених порушень, позивач посилається на постанову Апеляційного суду Сумської області від 5 травня 2018 у справі №592/1186/18, якою встановлена вина начальника Лікарні ветмедицини ОСОБА_1 у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 164-12 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - "КУпАП") "Порушення бюджетного законодавства", провадження у якій закрито через закінчення строку накладення адміністративного стягнення.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 25 березня 2019 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.
Суди виходили з того, що провідні (офіційні) лікарі перебували у трудових відносинах з відповідачем, а не із суб`єктами господарювання, яким лікарня надавала послуги, і зобов`язання щодо оплати їх праці виникало саме у Лікарні ветмедицини. Хоча такі витрати є витратами, пов`язаними з наданням послуг і їх відшкодування має здійснюватися за рахунок коштів спеціального фонду, суди дійшли висновку про те, що бюджетне законодавство не містить норми, яка б зобов`язувала бюджетні установи розділяти фонд оплати праці своїх працівників в залежності від їх участі у процесі надання послуг цією установою та здійснювати оплату праці осіб, які на виконання своїх посадових обов`язків безпосередньо беруть участь у наданні послуг, виключно за рахунок коштів спеціального фонду. Відсутність такої норми зумовлює відсутність факту порушення бюджетного законодавства.
Також суди зазначили, що відповідач здійснював видатки по загальному і спеціальному фондах в межах і за рахунок відповідних надходжень, на підставі затверджених кошторисів, у встановленій послідовності, передбаченій для їх планування, що також свідчить про відсутність порушень бюджетного законодавства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
Позивач у касаційній скарзі, вказуючи на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове, яким позов задовольнити. Скаржник вказує на те, що: (1) обов`язок відповідача розподіляти фонд оплати праці своїх працівників залежно від їх участі у процесі надання платних послуг на стадії планування і проведення витрат визначений частинами четвертою, п`ятою, сьомою статті 13 Бюджетного кодексу України, згідно яких власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду і включаються до спеціального та використовуються на покриття витрат, пов`язаних з організацією і наданням бюджетними установами послуг згідно з їх основною діяльністю; (2) у Лікарні ветмедицини було достатньо обсягів власних надходжень спеціального фонду для здійснення оплати праці провідних лікарів; (3) суди безпідставно не взяли до уваги те, що постановою Апеляційного суду Сумської області від 5 травня 2018 у справі №592/1186/18 встановлена вина начальника Лікарні ветмедицини ОСОБА_1 у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 164-12 КУпАП. На думку скаржника, встановлені у вказаній справі обставини не повинні доказуватися під час розгляду цієї справи (№818/2259/18) і доводять порушення відповідачем бюджетного законодавства.
Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, оскільки повністю погоджується з правовими висновками судів першої та апеляційної інстанцій.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що на підставі направлень на проведення ревізії від 27 вересня 2017 року №491, від 30 жовтня 2017 року №524, від 1 листопада 2017 року №527 фахівцями Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області проведено планову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Сумської районної державної лікарні ветеринарної медицини за період з 1 липня 2014 року до 30 вересня 2017 року, за результатами якої 27 грудня 2017 року складено акт №07-06/08 (том 1, а.с. 24 - 40).
Згідно з актом ревізії позивач, окрім іншого, дійшов висновку про недотримання відповідачем вимог частин четвертої, п`ятої і сьомої статті 13 Бюджетного кодексу України, пунктів 46, 49 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року №228, внаслідок покриття видатків спеціального фонду за рахунок коштів загального фонду у зв`язку зі здійсненням оплати праці провідних (офіційних) лікарів на загальну суму: 208310,57 грн та нарахувань на неї в сумі: 45828, 33 грн.
Суть порушення в тому, що відповідач за рахунок коштів загального фонду частково здійснював оплату праці провідних (офіційних) лікарів, які є працівниками Лікарні ветмедицини і виконували свої посадові обов`язки в рамках укладених з суб`єктами господарювання договорів про надання послуг.
Не погоджуючись з висновками акту ревізії Лікарня ветмедицини подала позивачу заперечення, які останній залишив без задоволення.
5 лютого 2018 року Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області направило відповідачу лист-вимогу №20-18-07-14/489, в якій вимагало відшкодувати збитки, завдані встановленими ревізією порушеннями, зокрема ті, що зумовлені оплатою праці провідних (офіційних) лікарів за рахунок асигнувань загального фонду бюджету в сумі: 254138,90 грн.
Також 5 лютого 2018 року відповідачу направлено попередження №20-18-07-14/513 про неналежне виконання бюджетного законодавства.
У відповідь на вимогу позивача Лікарня ветмедицини 5 березня 2018 року направила лист №01-19/50 (том 2, а.с. 174), в якому повідомила, що матеріали ревізії опрацьовані, з висновками ревізії відповідач не погоджується, а вимога сформульована таким чином, що не дає змогу однозначно зрозуміти її зміст і порядок виконання.
У зв`язку з тим, що відповідач не відшкодував добровільно збитки в сумі: 254138,90 грн, позивач звернувся до суду з позовом про їх стягнення.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства визначаються Бюджетним кодексом України.
Бюджетна установа для виконання своїх функцій та досягнення результатів здійснює платежі відповідно до бюджетних призначень, встановлених основним плановим фінансовим документом - кошторисом (пункт 30 частини першої статті 2 цього Кодексу).
Стаття 7 Бюджетного кодексу України закріплює принцип цільового використання коштів, який означає те, що бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями та бюджетними асигнуваннями.
Згідно з частиною першою статті 13 цього Кодексу бюджет може складатися із загального та спеціального фондів.
Частина третя вказаної статті встановлює, що складовими частинами спеціального фонду бюджету є, зокрема, доходи бюджету (включаючи власні надходження бюджетних установ), які мають цільове спрямування.
Відповідно до частини четвертої статті 13 Бюджетного кодексу України власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду бюджету і включаються до спеціального фонду бюджету.
Власні надходження бюджетних установ поділяються на групи, першу з яких складають надходження від плати за послуги, що надаються бюджетними установами згідно із законодавством.
Власні надходження бюджетних установ використовуються, окрім іншого, на покриття витрат, пов`язаних з організацією та наданням послуг, що надаються бюджетними установами згідно з їх основною діяльністю.
Згідно з частиною п`ятою статті 13 Бюджетного кодексу України розподіл бюджету на загальний та спеціальний фонди, їх складові частини визначаються виключно цим Кодексом та законом про Державний бюджет України.
За частиною сьомою цієї ж статті передача коштів між загальним та спеціальним фондами бюджету дозволяється тільки в межах бюджетних призначень шляхом внесення змін до закону про Державний бюджет України, прийняття рішення про місцевий бюджет або про внесення змін до нього (крім випадку, передбаченого частиною другою статті 57 цього Кодексу).
Частина восьма статті 13 Бюджетного кодексу України передбачає, що платежі за рахунок спеціального фонду бюджету здійснюються в межах коштів, що фактично надійшли до цього фонду на відповідну мету (з дотриманням вимог частини другої статті 57 цього Кодексу), якщо цим Кодексом та/або законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) не встановлено інше.
Відповідно до частини першої статті 23 Бюджетного кодексу України будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України.
Порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, а саме: здійснення платежів за рахунок бюджетних коштів при включенні до платіжних документів недостовірної інформації (пункт 23 частини 1 статті 116 цього ж Кодексу).
Заходи впливу за порушення бюджетного законодавства встановлені статтею 117 Бюджетного кодексу України. Так, за порушення бюджетного законодавства, визначеного пунктом 23 частини першої статті 116 застосовуються такі заходи впливу як зупинення операцій з бюджетними коштами та призупинення бюджетних асигнувань (пункти 2, 3 частини першої статті 117).
Порядок складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року №228 (далі - "Порядок №228").
Згідно з пунктом 5 вказаного Порядку бюджетні кошти установам можуть виділятися, зокрема, тільки за наявності затверджених кошторисів, планів асигнувань загального та спеціального фондів бюджету.
Пункт 9 Порядку №228 встановлює, що одержувач бюджетних коштів використовує їх на підставі плану використання бюджетних коштів, що містить розподіл бюджетних асигнувань, затверджених у кошторисі відповідного розпорядника бюджетних коштів.
Відповідно до пунктів 10 - 12 цього Порядку Міністерство фінансів України, Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, місцеві фінансові органи доводять до головних розпорядників відомості про граничні обсяги видатків бюджету та надання кредитів з бюджету загального фонду проекту відповідного бюджету на наступний рік, що є підставою для складання проектів кошторисів.
Для правильної та своєчасної організації роботи, пов`язаної із складанням проектів кошторисів, головні розпорядники, керуючись відповідними вказівками Мінфіну, Міністерства фінансів Автономної Республіки Крим, місцевих фінансових органів щодо складання проектів відповідних бюджетів на наступний рік:
встановлюють для розпорядників нижчого рівня граничні обсяги видатків бюджету та/або надання кредитів з бюджету із загального фонду бюджету, термін подання проектів кошторисів і дають вказівки щодо їх складання;