ПОСТАНОВА
Іменем України
03 червня 2020 року
Київ
справа №826/18894/16
адміністративне провадження №К/9901/60102/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" в особі філії "Центр забезпечення виробництва" публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" до Державної аудиторської служби України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Державне підприємство матеріально-технічного забезпечення залізничного транспорту України "Укрзалізничпостач", про визнання протиправною та скасування вимоги, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" в особі філії "Центр забезпечення виробництва" публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19.07.2018 (колегія суддів у складі: Костюк Л. О., Бужак Н. П., Аліменка В. О.),
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У грудні 2016 року публічне акціонерне товариство "Українська залізниця" в особі філії "Центр забезпечення виробництва" публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" (далі - позивач, ПАТ "Укрзалізниця" в особі філії "ЦЗВ" ПАТ "Укрзалізниця") звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної аудиторської служби України далі - відповідач, Держаудитслужба), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Державне підприємство матеріально-технічного забезпечення залізничного транспорту України "Укрзалізничпостач" (далі - ДП "Укрзалізничпостач"), в якому просило визнати незаконним, протиправним та скасувати пункт 2 вимоги Держаудитслужби від 26.10.2016 № 05-14/310 "Про усунення порушень законодавства" щодо розгляду питання про притягнення працівників підприємства, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності, а саме з підстав, визначених пунктом 97 цього листа "На порушення ст. 509 Цивільного кодексу України, пп. 8 та 9 пункту 11 Загального положення про юридичну службу міністерства, іншого органу виконавчої влади, державного підприємства, установи та організації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.11.2008 № 1040, п. 4.1 Порядку ведення претензійної та позовної роботи, затвердженого наказом ДП "Укрзалізничпостач" від 09.03.2004 № 49, внаслідок списання філією "Центр забезпечення виробництва" дебіторської заборгованості ТОВ "Укрпостач-Нафтотрейд" на суму 20 825,64 грн без проведення позовної роботи щодо її стягнення в межах терміну позовної давності призвело до втрати боржника у зобов`язанні та матеріальної шкоди (збитків) філії "ЦЗВ" на вказану суму".
В обґрунтування заявлених вимог позивач зазначив, що не вчиняв правопорушень законодавства у сфері господарювання, про яке зазначено в пункті 97 листа Держаудитслужби від 26.10.2016 № 05-14/310, оскільки такі дії стосуються іншої особи ДП "Укрзалізничпостач", тому спірним рішенням відповідач необґрунтовано поклав на позивача обов`язок вчинення дій щодо розгляду питання про притягнення працівників підприємства, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності. При цьому, ДП "Укрзалізничпостач" хоча й перебуває у стані припинення, але до ЄДРПОУ запис про його припинення станом на час розгляду справи судом не внесено, тому позивач не повинен нести відповідальність за дії чи бездіяльність, вчинені цим підприємством.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 07.05.2018 позов задовольнив.
Судове рішення першої інстанції мотивовано тим, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом пред`явлення вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених під час перевірки підконтрольних установ, яка є обов`язковою до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Отже, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення органу державного фінансового контролю, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача. Оскільки вимога органу державного фінансового контролю є обов`язковою для виконання підконтрольною установою, то вона породжує у підконтрольної установи певні обов`язки, реалізація яких може вплинути на результати діяльності підконтрольної установи. Відтак, у підконтрольної установи є право на оскарження такої вимоги і ця вимога підлягає оскарженню, а наведені доводи відповідача щодо можливості надання оцінки висунутих позивачем вимог лише під час вирішення справи за позовом органів державного фінансового контролю до підконтрольного суб`єкта про зобов`язання виконати ті чи інші вимоги контролюючого органу є помилковими. Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку, що прийняття філією "Центр забезпечення виробництва" дебіторської заборгованості згідно із заключним передавальним актом від 31.07.2015, в установленому порядку складеного з ДП "Укрзалізничпостач" та затвердженого Міністром інфраструктури України 18.08.2015, а далі списання цієї заборгованості фактично свідчить про прийняття ПАТ "Укрзалізниця" права та обов`язків ДП "Укрзалізничпостач", відтак, позов ПАТ "Укрзалізниця" є обґрунтованим та підлягає задоволенню у повному обсязі. Разом з тим, задовольняючи позов, суд зазначив, що оскаржуване рішення відповідача є актом індивідуальної дії, яке відповідно до пункту 2 частини першої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у разі задоволення позову суд може визнати протиправним та скасувати. Визнання в такому випадку рішення індивідуальної дії незаконним не передбачено.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 19.07.2018 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.05.2018 скасував та ухвалив нове, яким відмовив в задоволенні позову.
Відмовляючи у задоволенні позову суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскільки вимога органу державного фінансового контролю є обов`язковою для виконання підконтрольною установою, то вона породжує у підконтрольної установи певні обов`язки, реалізація яких може вплинути на результати діяльності підконтрольної установи. Відтак, суд дійшов висновку, що у підконтрольної установи є право на оскарження такої вимоги і ця вимога підлягає оскарженню, а наведені доводи відповідача щодо можливості надання оцінки висунутих позивачем вимог лише під час вирішення справи за позовом органів державного фінансового контролю до підконтрольного суб`єкта про зобов`язання виконати ті чи інші вимоги контролюючого органу є помилковими. При цьому, визнавши можливим розгляд спору щодо оскарження вимоги органу державного фінансового контролю, суд апеляційної інстанції встановив, що нестача дизпалива ДП "Одеська залізниця" по договору від 09.11.2011 № ЦХП-14-00212-01 у кількості 1,807 т на суму 20 825,64 грн виявлена 21.10.2012. Про зазначене було повідомлено ДП "Укрзалізничпостач" претензією від 30.11.2012 № НЮ-09/78. З 01.12.2015 розпочато роботу ПАТ "Українська залізниця". У період липня-серпня 2015 року всі матеріали по претензійно-позовній роботі передано ПАТ "Українська залізниця". Таким чином, суд встановив, що сплинуло менше ніж три роки. Окрім зазначеного, суд звернув увагу на те, що документів на підтвердження щодо подання судових позовів зі стягнення з ТОВ "Укрпостач-Нафтотрейд" дебіторської заборгованості на суму 20 825, 64 грн, вчинення виконавчих написів та порушення виконавчих проваджень за договором від 09.11.2011 № ЦХП-14-00212-01 філія "ЦЗВ" до ревізії не надала. Отже, протягом строку позовної давності філія "Центр забезпечення виробництва" (ДП "Укрзалізничпостач") не вживала заходів щодо стягнення зазначеної дебіторської заборгованості. Зазначена дебіторська заборгованість обліковувалася на балансі філії "ЦЗВ" як актив та списана з обліку за рахунок резерву сумнівних боргів, тобто філія безповоротно зменшила активи та втратила боржника у зв`язку із списанням зазначеної дебіторської заборгованості. На підставі зазначеного, суд звернув увагу на те, що дебіторська заборгованість виникла внаслідок нестачі дизельного палива, що підтверджується актом від 21.10.2012 № 294 та актом приймання нафти або нафтопродуктів за кількістю від 23.10.2012 № 67 за формою № 5-НП. Щодо відшкодування виявлених збитків завданих державі чи об`єкту контролю, суд зазначив, що про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з вказаним рішенням суду апеляційної інстанції, позивач звернувся із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального та матеріального права, просить скасувати постанову апеляційного суду та ухвалити нове рішення, яким залишити в силі рішення суду першої інстанції. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що отримання філією "ЦЗВ" ПАТ "Укрзалізниця" дебіторської заборгованості ДП "Укрзалізничпостач" у розмірі 20 825,64 грн за договором поставки, переданої філії "ЦЗВ" відповідно до заключного передавального акту від 31.07.2015, який 18.08.2015 затверджено Міністром інфраструктури України, не зумовлює виникнення у ПАТ "Укрзалізниця" обов`язку щодо проведення претензійно-позовної роботи щодо стягнення цієї заборгованості з ТОВ "Укрпостач-Нафтотрейд", оскільки проведення таких заходів є суб`єктивним правом, а не обов`язком.
Позиція інших учасників справи
Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
ДП "Укрзалізничпостач" у відзиві (поясненні) на касаційну скаргу просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Хохуляка В. В. (суддя-доповідач), Бившевої Л. І., Шипуліної Т. М. від 03.09.2018 відкрито касаційне провадження за скаргою ПАТ "Укрзалізниця" в особі філії "ЦЗВ" ПАТ "Укрзалізниця" на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19.07.2018.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 16.01.2020 № 69/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 826/18894/16 у зв`язку з внесенням змін до Спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 27.12.2019 № 33), що унеможливлює участь, зокрема, судді-доповідача Хохуляка В. В. у розгляді справ, категорії яких віднесені до спеціалізації іншої судової палати у зв`язку зі змінами.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16.01.2020 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя (суддя-доповідач) Мельник-Томенко Ж. М., судді Мартинюк Н. М., Шишов О. О. для розгляду судової справи № 826/18894/16.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 02.06.2020 зазначену адміністративну справу призначив до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Держаудитслужба на виконання плану контрольно-ревізійної роботи на ІІ квартал 2016 року провела ревізію фінансово-господарської діяльності ПАТ "Укрзалізниця" та його філій за період з 21.10.2015 по 31.05.2016, якою встановлено низку порушень, що відображені в акті ревізії від 20.09.2016 № 05-21/111.
02.11.2016 до ПАТ "Укрзалізниця" надійшов лист Держаудитслужби від 26.10.2010 № 05-14/310 з вимогами усунути виявлені порушення законодавства.
Так, у пункті 97 цього листа зазначено, що ПАТ "Укрзалізниця" в особі філії "ЦЗВ" ПАТ "Укрзалізниця" порушено статтю 509 Цивільного кодексу України, підпункти 8 та 9 пункту 11 Загального положення про юридичну службу міністерства, іншого органу виконавчої влади, державного підприємства, установи та організації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.11.2008 № 1040, пункту 4.1 Порядку ведення претензійної та позовної роботи, затвердженого наказом ДП "Укрзалізничпостач" від 09.03.2004 № 49, внаслідок списання філією "ЦЗВ" дебіторської заборгованості ТОВ "Укрпостач-Нафтотрейд" на суму 20 825, 64 грн без проведення позовної роботи щодо її стягнення в межах терміну позовної давності, що призвело до втрати боржника у зобов`язанні та матеріальної шкоди (збитків) філії "ЦЗВ" ПАТ "Укрзалізниця" на вказану суму.
Зокрема, у зв`язку з цим порушенням на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", підпункту 9 пункту 4, підпункту 16 пункту 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, пунктів 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною фінансової інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, відповідач спрямував до позивача вимогу розглянути питання про притягнення працівників підприємства, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності.
Не погоджуючись із такою вимогою, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України від 26.01.1993 № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно з частиною першою статті 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 868 "Про утворення Державної аудиторської служби України", яка набрала чинності 03.11.2015, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Пунктом 7 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про державні закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень (підпункт 4 пункту 4 Положення № 43).
Уживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь (підпункт 9 пункту 4 Положення № 43).
Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункти 13, 23 пункту 6 Положення № 43).
Частиною першою статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.