ПОСТАНОВА
Іменем України
02 червня 2020 року
Київ
справа №2140/1750/18
адміністративне провадження №К/9901/10552/19, К9901/18569/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши в попередньому засіданні касаційні скарги Комунального виробничого управління "Каховський водоканал" на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року (судді: Лук`янчук О.В., Бітов А.І., Ступакова І.Г.) та Міністерства фінансів України на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року (суддя: Варняк С.О.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року (судді: Лук`янчук О.В., Бітов А.І., Ступакова І.Г.) у справі за адміністративним позовом Комунального виробничого управління "Каховський водоканал" до Міністерства фінансів України, Державної казначейської служби України, Головного управління Державної казначейської служби України в Херсонській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
23 серпня 2018 року Комунальне виробниче управління "Каховський водоканал" (далі - позивач, КВУ "Каховський водоканал") звернулося до суду з адміністративним позовом до Міністерства фінансів України (далі - відповідач 1), Державної казначейської служби України (далі - відповідач 2, ДКС України), Головного управління Державної казначейської служби України в Херсонській області (далі - відповідач 3, ГУ ДКС України в Херсонській області), в якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність Міністерства фінансів України щодо не прийняття рішення про перерахування субвенції у порядку та на умовах, передбачених постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332, договорами від 07 липня 2017 року № 1 на суму 336 550,14 грн., від 06 вересня 2017 року № 8 на суму 596 003,00 грн., від 17 жовтня 2017 року № 11 на суму 312 399,00 грн., від 07 листопада 2017 року № 15 на суму 499 915,00 грн., від 06 грудня 2017 року № 25 на суму 567 147,00 грн., та доведення його до відома Казначейства;
- зобов`язати Міністерство фінансів України прийняти рішення про перерахування субвенції в порядку та на умовах, передбачених постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332, договорами від 07 липня 2017 року № 1 на суму 336 550,14 грн., від 06 вересня 2017 року № 8 на суму 596 003,00 грн., від 17 жовтня 2017 року № 11 на суму 312 399,00 грн., від 07 листопада 2017 року № 15 на суму 499 915,00 грн., від 06 грудня 2017 року № 25 на суму 567 147,00 грн., а також відшкодувати нараховані штрафні санкції за порушення терміну сплати податку на додану вартість, згідно з податковими повідомленнями-рішеннями від 07 лютого 2018 року № 0010191201 на суму 35 266,20 грн. і № 0010201201 на суму 462 402,83 грн., та довести його до відома Державної казначейської служби України;
- зобов`язати ДКС України перерахувати ГУ ДКС України у Херсонській області кошти, залучені з єдиного казначейського рахунка на підставі рішення Міністерства фінансів України, у сумі 2 312 014,15 грн. за договорами про взаєморозрахунок, та штрафні санкції 497 669,03 грн., згідно з податковими повідомленнями-рішеннями від 07 лютого 2018 року № 0010191201 та № 0010201201;
- зобов`язати ГУ ДКС України у Херсонській області виконати свої зобов`язання за договорами про взаєморозрахунок та перерахувати отримані від ДКС України кошти в сумі 2 312 014,15 грн. за договорами про взаєморозрахунок та штрафні санкції 497 669,03 грн. згідно з податковими повідомленнями-рішеннями від 07 лютого 2018 року № 0010191201 та № 0010201201 на рахунок Департаменту фінансів Херсонської облдержадміністрації.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Міністерством фінансів України було допущено протиправну бездіяльність, яка полягає у невиконанні вимог постанови Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 № 332 в частині щодо завершення процедури розрахунків шляхом виділення коштів, а саме субвенцій, на погашення різниці в тарифах відповідно до договорів про проведення взаєморозрахунків, передбачених Законом України "Про Державний бюджет України на 2017 рік", що на переконання позивача призвело до недоотримання ним відповідних коштів.
При цьому, позивач наполягає на тому, що внаслідок вказаної бездіяльності Мінфіну в нього виникла заборгованість зі сплати податків на суму 2 312 014,15 грн., на погашення якої мали бути спрямовані кошти зазначеної вище субвенції.
Разом з тим, позивач стверджує, що вказані обставини за причинно-наслідковим зв`язком призвели до прийняття органами ДФС податкових повідомлень-рішень від 07 лютого 2018 року № 0010191201 та № 0010201201, якими КВУ "Каховський водоканал" нараховано штрафні санкції у загальному розмірі 497 669,03 грн., які, на його переконання, підлягають відшкодованою підприємству саме Міністерством фінансів України як суб`єктом, з вини якого вони виникли.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року позов задоволено частково:
- визнано протиправною бездіяльність Міністерства фінансів України щодо не прийняття рішення про перерахування субвенції в порядку та на умовах, передбачених постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332, договорами від 07 липня 2017 року № 1 на суму 336 550,14 грн., від 06 вересня 2017 року № 8 на суму 596 003,00 грн., від 17 жовтня 2017 року № 11 на суму 312 399,00 грн., від 07 листопада 2017 року № 15 на суму 499 915,00 грн., від 06 грудня 2017 року № 25 на суму 567 147,00 грн., та доведення його до відома ДКС України;
- зобов`язано Міністерство фінансів України прийняти рішення про перерахування позивачу субвенції у порядку та на умовах, передбачених постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332, договорами від 07 липня 2017 року № 1 на суму 336 550,14 грн., від 06 вересня 2017 року № 8 на суму 596 003,00 грн., від 17 жовтня 2017 року № 11 на суму 312 399,00 грн., від 07 листопада 2017 року № 15 на суму 499 915,00 грн., від 06 грудня 2017 року № 25 на суму 567 147,00 грн.;
- стягнуто з Міністерства фінансів України на користь позивача заподіяну шкоду у розмірі штрафних санкцій за порушення терміну сплати податку на додану вартість згідно з податковими повідомленнями-рішеннями від 07 лютого 2018 року № 0010191201 на суму 35 266,20 грн. і № 0010201201 на суму 462 402,83 грн.
У задоволенні позову в іншій частині вимог відмовлено.
Рішення суду першої інстанції вмотивовано тим, що саме Міністерство фінансів України постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332 визначено відповідальним державним органом, який повинен був завершити процедуру виділення позивачу субвенцій, передбачених Законом України "Про Державний бюджет на 2017 рік", однак, внаслідок невчинення ним відповідних дій позивач був позбавлений можливості своєчасно розрахуватися з бюджетом в установленому порядку, що відповідно до умов договорів про проведення взаєморозрахунків призвело до збільшення його податкового боргу.
При цьому, суд дійшов висновку, що всупереч вимогам чинного законодавства України Міністерством фінансів України не було прийнято рішення про перерахування позивачу відповідної субвенції та, відповідно, не повідомлено ДКС України про необхідність перерахування КВУ "Каховський водоканал" таких цільових коштів, що призвело до невиконання саме Мінфіном умов укладених договорів про організацію взаєморозрахунків та позбавлення позивача можливості вчасно сплатити податок на додану вартість, що призвело до виникнення в нього відповідної заборгованості та, у наступному, нарахування йому штрафних санкцій за несвоєчасне виконання податкових зобов`язань.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року рішення суду першої інстанції було скасовано в частині задоволення позовних вимог про стягнення з Міністерства фінансів України на користь КВУ "Каховський водоканал" заподіяної шкоди в розмірі штрафних санкцій за порушення терміну сплати податку на додану вартість згідно з податковими повідомленнями-рішеннями від 07 лютого 2018 року № 0010191201 та № 0010201201. В задоволенні таких позовних вимог відмовлено.
В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.
Ухвалюючи зазначену постанову, суд апеляційної інстанції підтримав висновки суду першої інстанції щодо допущення Міністерством фінансів України протиправної бездіяльності внаслідок неприйняття рішення про перерахування позивачу відповідної субвенції з підстав, які є аналогічними тим, що вказані судом попередньої інстанції.
Рішення суду апеляційної інстанції в частині щодо відмови в задоволенні вказаних позовних вимог про стягнення з Мінфіну на користь КВУ "Каховський водоканал" заподіяної шкоди в розмірі штрафних санкцій за порушення терміну сплати податку на додану вартість згідно з податковими повідомленнями-рішеннями від 07 лютого 2018 року № 0010191201 та № 0010201201 вмотивовано тим, що законність застосування до позивача таких санкцій була предметом судового розгляду у справі № 821/996/18 і судовими рішеннями в такій справі встановлено, що договори про організацію взаєморозрахунків укладені підприємством після закінчення строку сплати узгоджених зобов`язань з податку на додану вартість, тобто коли податкові зобов`язання вже набули статусу податкового боргу, а тому відшкодування таких штрафних санкції здійснюється в порядку, передбаченому постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332, та за умовами укладених ним договорів про організацію взаєморахунків.
З огляду на зазначене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність достатніх правових підстав для стягнення з Міністерства фінансів України штрафних санкцій, нарахованих позивачу за несвоєчасну сплату податку на додану вартість.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг.
Позивач у касаційній скарзі вказує на неповне з`ясування судом апеляційної інстанції обставин справи та неправильне застосування норм матеріального права в частині вирішення позовних вимог щодо стягнення з Міністерства фінансів України понесених підприємством збитків, просить оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції скасувати в частині відмови в задоволенні таких вимог та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції формально підійшов до розгляду спору в частині вимог про стягнення з Міністерства фінансів України збитків, понесених КВУ "Каховський водоканал", обмежившись лише посиланням на обставини, що були предметом судового розгляду в іншій справі № 821/996/18.
Скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не врахував висновки та аргументацію з вказаного питання щодо стягнення збитків, наведену в рішенні суду першої інстанції в цій справі № 2140/1750/18 та норми частини другої статті 22 КАС України, статті 1173 ЦК України щодо відшкодування шкоди, завданої юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади.
Скаржник наполягає на тому, що причиною для застосування до нього податковими органами штрафних санкцій за несвоєчасну сплату ПДВ стала саме оскаржувана в цій справі бездіяльність Міністерства фінансів України, яка полягає у невиконанні вимог постанови Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 ркоу № 332 в частині щодо завершення процедури розрахунків шляхом виділення коштів, а саме субвенцій, на погашення різниці в тарифах відповідно до договорів про проведення взаєморозрахунків, передбачених Законом України "Про Державний бюджет України на 2017 рік".
Скаржник вважає, що наведені обставини були правильно встановлені судом першої інстанції, але відповідні висновки безпідставно не враховані апеляційним судом.
При цьому, скаржник вказує, що він намагався дотриматися вимог податкового законодавства в частині щодо строків сплати ПДВ та звертався до контролюючого податкового органу із заявою про розстрочення сплати відповідних зобов`язань, але йому було відмовлено та в усній формі роз`яснено, що на підставі пункту 8 постанови Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332 в наступному договорі про організацію взаєморозрахунків він зможе включити штрафні санкції.
Відповідач - Міністерство фінансів України у касаційній скарзі вказує на неправильну оцінку судами обставин справи та порушення норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та ухвалити постанову, якою в задоволенні позову відмовити повністю.
Скаржник вважає, що позивачем було пропущений строк звернення до суду з цим позовом, оскільки з обставинами щодо невиконання умов договорів про взаєморозрахунки він був обізнаний ще 01 січня 2018 року, але до суду звернувся з цим позовом лише 23 серпня 2018 року, тобто з пропуском шестимісячного строку, визначеного статтею 122 КАС України.
Скаржник наполягає на тому, що права позивача не порушені і ним неправильно обрано спосіб захисту, оскільки в разі прийняття Мінфіном рішення про перерахунок субвенції у порядку та на умовах, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332, механізм виконання такого рішення відсутній, так як всі бюджетні призначення втрачають чинність після закінчення бюджетного року і, відповідно, договори про організацію взаєморозрахунків за 2017 рік, які не були профінансовані в поточному році, на переконання скаржника, є такими, що втратили чинність.
Скаржник посилається на відсутність фінансових ресурсів у 2017 році для виділення субвенцій за договорами про взаєморозрахунки та зазначає, що він неодноразово доповідав про це Кабінету Міністрів України, Верховній Раді і звертався до Мінрегіону, але кошти надані не були.
Скаржник вказує, що договори про організацію взаєморозрахунків є дійсними лише в разі здійснення відповідного фінансування.
Позиція інших учасників справи.
Позивачем подано відзив на касаційну скаргу відповідача, в якій просить залишити таку скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанції у межах заявлених відповідачем касаційних вимог та доводів - без змін.
При цьому, позивач наполягає на безпідставності та необґрунтованості доводів відповідача, зазначає, що касаційна скарга відповідача містить певні формальні недоліки, зокрема щодо неправильного зазначення в її прохальній частині судових рішень, які ним оскаржуються.
Позивач також зазначає, що після ухвалення рішення суду першої інстанції у цій справі було відкрито виконавче провадження щодо стягнення з відповідача присуджених на користь підприємства судових витрат, які вже сплачені.
Рух касаційної скарги
За результатом автоматизованого розподілу, касаційну скаргу Комунального виробничого управління "Каховський водоканал" на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Пасічник С.С., (судді) Васильєва І.А., Юрченко В.П.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Комунального виробничого управління "Каховський водоканал" на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року.
За результатом автоматизованого розподілу, касаційну скаргу Міністерства фінансів України на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 12 березня 2019 року передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Пасічник С.С., (судді) Хохуляк В.В., Юрченко В.П.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 16 січня 2020 року № 81/0/78-20, № призначено повторний автоматизований розподіл, у зв`язку з внесенням змін до спеціалізації суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді та судових палат Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27 грудня 2019 року № 33, що унеможливлює участь судді - доповідача Пасічник С.С. у розгляді справ, категорії яких віднесені до спеціалізації іншої судової палати у зв`язку зі змінами.
За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г. (судді), Єресько Л.О., Соколов В.М.
Ухвалою Верховного Суду від 01 червня 2020 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
17 травня 2017 року Комунальним виробничим управлінням "Каховський водоканал" подано до Херсонської обласної територіальної комісії з питань узгодження заборгованості з різниці в тарифах (далі - Комісія) пакет документів для узгодження обсягу заборгованості з різниці в тарифах на послуги водопостачання, водовідведення, постачання холодної води та водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), що вироблялися транспортувалися та постачалися населенню та/або іншим підприємствам теплопостачання, які надають населенню послуги з постачання гарячої води.
20 червня 2017 року за результатами засідання Комісії прийнято рішення про узгодження обсягів заборгованості з різниці в тарифах на послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, постачання холодної води та водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню, з урахуванням розрахунків, проведених у минулих періодах, станом на 01 січня 2016 року, зокрема для КВУ "Каховський водоканал" сума заборгованості в тарифах для населення складає 11 147 045,00 грн. (протокол № 2).
Крім того, 20 червня 2017 року Комісією розподіллено субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах між підприємствами надавачами послуг за рахунок джерел, зазначених у статті 31 Закону України "Про Державний бюджет України на 2017 рік", з якої позивачу виділено з державного бюджету обсяг субвенцій у розмірі 11 147 045,00 грн. (протокол № 3 з відповідним реєстром).
На основі Примірного договору про організацію взаєморозрахунків, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017року № 332, між ГУ ДКС у Херсонській області, Департаментом фінансів Херсонської обласної державної адміністрації, фінансовим управлінням Каховської міської ради та КВУ "Каховський водоканал" укладено наступні договори про організацію взаєморозрахунків: від 07 липня 2017 року № 1 на суму 336 550,14 грн., від 06 вересня 2017 року № 8 на суму 596 003,00 грн., від 17 жовтня 2017 року № 11 на суму 312 399,00 грн., від 07 листопада 2017 № 15 на суму 499 915,00 грн., від 06 грудня 2017 року № 25 на суму 567 147,00 грн.
Умовами вказаних договорів встановлено наступний порядок перерахування суми коштів: Державна казначейська служба України на підставі рішення Міністерства фінансів України перераховує кошти ГУ ДКС України у Херсонській області, яке перераховує отримані кошти на рахунок Департаменту фінансів Херсонської обласної державної адміністрації.
Після цього, Департамент перераховує відповідну суму коштів на рахунок фінансового управління Каховської міської ради, яке, у свою чергу, перераховує суму коштів на рахунок КВУ "Каховський водоканал".
Після перерахування коштів на спеціальний рахунок підприємства, який відкрито в ГУ ДКС України в Херсонській області, КВУ "Каховський водоканал" перераховує отримані за договором про організацію взаєморозрахунків кошти до загального фонду державного бюджету для погашення податкового боргу, в тому числі реструктуризованого або розстроченого (відстроченого), з податку на додану вартість (далі - ПДВ), з урахуванням штрафних санкцій, пені та процентів, нарахованих на суму такого реструктуризованого або розстроченого (відстроченого) боргу.
06 вересня 2017 року, 17 жовтня 2017 року, 07 листопада 2017 року та 06 грудня 2017 року КВУ "Каховський водоканал" подало до Департаменту фінансів Херсонської обласної державної адміністрації відповідну укладені договори з іншими необхідними документами для формування узагальнених реєстрів договорів, які надсилаються разом з копіями договорів про організацію взаєморозрахунків щомісяця до 05 і 20 числа для їх узагальнення та подання щомісяця до 07 і 22 числа Міністерству розвитку громад і територій України зведеного реєстру таких договорів разом з їх копіями Казначейству і його територіальним органам, в яких відкриті рахунки учасників розрахунків, договорів про організацію взаєморозрахунків.
Міністемрством фінамнсів Україмни рішення про перерахування позивачу субвенції згідно з розподілом відповідно до визначених вище договорів про проведення взаєморозрахунків у порядку, передбаченому постановою Кабінетом Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332, прийнято не було та відповідну інформацію ДКС України не передано.
У 2017 році кошти на рахунок КВУ "Каховський водоканал" не надійшли, що позбавило підприємство можливості розрахуватися по боргових зобов`язаннях перед державним бюджетом з ПДВ на загальну суму 2 312 014,15 грн.
У зв`язку з порушення підприємством термінів сплати самостійно визначеного грошового зобов`язання за деклараціями з ПДВ ГУ ДФС у Херсонській області прийнято податкові повідомлення-рішення від 07 лютого 2018 року № 0010191201 та № 0010201201, якими на позивача накладено штрафні санкції у розмірі 497 669,03 грн. за несвоєчасну сплату ПДВ.
Зазначені податкові повідомлення-рішення оскаржені позивачем в судовому порядку, але рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 06 серпня 2018 року у справі № 821/996/18, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2018 року, у задоволенні позову було відмовлено.
Вважаючи протиправною бездіяльність Міністерства фінансів України щодо не прийняття рішення про перерахування субвенції у порядку та на умовах, передбачених постановою Кабінету Міністрів України від 18 травня 2017 року № 332, управління звернулось до суду.
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Щодо позовних вимог в частині оскарження бездіяльності Міністерства фінансів України.
Відповідно до пункту 48 частини першої статті 2 Бюджетного кодексу України (далі - БК України) субвенції - це міжбюджетні трансферти для використання на певну мету в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції.
Частиною першою статті 97 БК України визначено трансферти, що надаються з Державного бюджету України місцевим бюджетам.
У пункті 23 статті 14 Закону України "Про Державний бюджет на 2017 рік" передбачено, що субвенцію з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення різниці між фактичною вартістю теплової енергії, послуг з централізованого опалення, постачання гарячої води, централізованого водопостачання та водовідведення, постачання холодної води та водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню та/або іншим підприємствам теплопостачання, централізованого питного водопостачання та водовідведення, які надають населенню такі послуги, та тарифами, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування (за рахунок джерел, визначених пунктами 13 та 14 статті 11 цього Закону).
Частиною другою статті 97 БК України передбачено, що порядок та умови надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам визначаються Кабінетом Міністрів України.
На виконання вищевказаного Закону та частини другої статті 97 БК України, Кабінетом Міністрів України постановою від 18 травня 2017 року № 332 затверджено Порядок та умови надання у 2017 році вищевказаної субвенції (далі - Порядок № 332), де визначено детальний механізм виділення коштів субвенції та проведення взаєморозрахунків.
Пунктом 3 Порядку № 332 передбачено, що підставою для проведення розрахунків з погашення різниці між фактичною вартістю та тарифом є договір про організацію взаєморозрахунків, який укладається підприємствами, що виробляли, транспортували та постачали теплову енергію, надавали послуги з централізованого опалення та постачання гарячої води, централізованого водопостачання і водовідведення, постачання холодної води та водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем) населенню та/або іншим підприємствам теплопостачання, централізованого питного водопостачання та водовідведення, які надають населенню такі послуги, та іншими учасниками розрахунків з погашення заборгованості згідно з довідкою, що підтверджує наявність в учасників розрахунків кредиторської та/або дебіторської заборгованості (без урахування пені, штрафних і фінансових санкцій) на дату укладення такого договору.