ПОСТАНОВА
Іменем України
02 червня 2020 року
м. Київ
справа №500/2308/18
адміністративне провадження №К/9901/31603/19
Верховний суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Стародуба О.П., Єзерова А.А.,
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу Комунальної установи "Тернопільський міський палац культури "Березіль" ім. Леся Курбаса", до якої приєднався Виконавчий комітет Тернопільської міської ради
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2019 року (колегія у складі суддів Онишкевича Т.В., Іщук Л.П., Обрізка І.М.)
у справі № 500/2308/18
за позовом третьої особи, що заявляє самостійні вимоги на предмет спору ОСОБА_1
до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Тернопільській області
за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міської ради, Виконавчого комітету Тернопільської міської ради, ОСОБА_2, ОСОБА_3
про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. 31.10.2018 до Тернопільського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява КУ Тернопільський міський палац культури "Березіль" імені Леся Курбаса до Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Тернопільській області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору - Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міської ради, Виконавчий комітет Тернопільської міської ради.
2. З урахуванням заяви про уточнення позовних вимог від 04.02.2019, позивач просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління Державної архітектурно - будівельної інспекції у Тернопільській області Горина Миколи Ярославовича №86 від 27 червня 2018 року, яким зупинено дію Містобудівних умов та обмеження забудови земельної ділянки від 22.03.2016 №641 на "Будівництво культурно - мистецького центру з паркінгом та багатоквартирним житловим будинком" по вул. Миру.
- визнати протиправним та скасувати припис головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління Державної архітектурно - будівельної інспекції у Тернопільській області Горина Миколи Ярославовича від 26 червня 2018 року №С-26.06./2 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності щодо будівництва культурно - мистецького центру з паркінгом та багатоквартирним житловим будинком по
вул. Миру, 7 в м. Тернополі. 3 . Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 05.11.2018 задоволено заяву Комунальної установи Тернопільський міський палац культури "Березіль" імені Леся Курбаса про забезпечення позову.
4. 05.12.2018 з заявами про залучення до справи у якості третіх осіб без самостійних вимог на стороні відповідача звернулися ОСОБА_3 та ОСОБА_2, що мешкають неподалік забудови. Ухвалою суду від 04.01.2019 заяви було задоволено та залучено їх до участі у справі.
5. 05.12.2018 ОСОБА_1 звернулася до суду із заявою про вступ у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, та одночасно подала позов до Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Тернопільській області, треті особи на стороні відповідача - Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міської ради, Виконавчий комітет Тернопільської міської ради, КУ Тернопільський міський палац культури "Березіль" імені Леся Курбаса.
Просила суд визнати протиправною бездіяльність Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Тернопільській області щодо не скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки
№641 за адресою вул. Миру, 6 у м. Тернополі. 6 . Згодом ОСОБА_1 уточнювала позовні вимоги. У заяві від 12.02.2019 просила суд:
- визнати протиправною бездіяльність Управління державної архітектурно - будівельної інспекції у Тернопільській області щодо не скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки (кадастровий номер 6110100000:13:012:0056) №641 від 22.03.2016 за адресою вул. Миру, 6 у м. Тернополі на "Будівництво культурно - мистецького центру з паркінгом та багатоквартирним житловим будинком";
- скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (кадастровий номер 6110100000:13:012:0056) №641 від 22.03.2016 за адресою вул. Миру, 6 у м. Тернополі на "Будівництво культурно-мистецького центру з паркінгом та багатоквартирним житловим будинком".
У заяві про уточнення позовних вимог (зміну предмета позову) від 05.03.2019 ОСОБА_1, на зміну другої частини позовних вимог, просила зобов`язати Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Тернопільській області прийняти рішення про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки (кадастровий номер 6110100000:13:012:0056) №641 від 22.03.2016 за адресою вул. Миру, 6 у м. Тернополі на "Будівництво культурно - мистецького центру з паркінгом та багатоквартирним житловим будинком".
7. 31.05.2019 Комунальна установа Тернопільський міський палац культури "Березіль" ім. Леся Курбаса подала заяву про відмову від позову. Ухвалою суду від 31.05.2019 заяву задоволено та закрито провадження у справі.
8. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 31.05.2019 у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.
9. З апеляційною скаргою звернулася ОСОБА_2 . Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30.10.2019 апеляційну скаргу третьої особи без самостійних вимог ОСОБА_2 задоволено частково. Скасовано рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 31.05.2019 та позов задоволено частково: скасовано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (кадастровий номер 6110100000:13:012:0056) № 641 від 22.03.2016 за адресою вул. Миру, 6 у м. Тернополі на "Будівництво культурно-мистецького центру з паркінгом та багатоквартирним житловим будинком". У задоволенні решти позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.
10. 15.11.2019 Комунальна установа Тернопільський міський палац культури "Березіль" імені Леся Курбаса подала до Верховного Суду касаційну скаргу. Скаржник просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції, а розгляд справи здійснювати за його участю.
11. 19.11.2019 відкрито касаційне провадження, а ухвалами від 19.11.2019, 18.12.2019, 11.03.2020 відмовлено в зупиненні дії судового рішення.
12. 12.12.2019 Виконавчий комітет Тернопільської міської ради подав заяву про приєднання до касаційної скарги. Просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
13. Судами встановлено, що 22.03.2016 Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міської ради видало Комунальній установі Тернопільський міський палац культури "Березіль" імені Леся Курбаса Містобудівні умови та обмеження № 641 щодо забудови земельної ділянки за адресою вул . Миру, 6. м. Тернопіль, об`єкт містобудування - "Будівництво культурно-мистецького центру з підземним паркінгом та багатоквартирним житловим будинком".
14. Право користування земельною ділянкою кадастровий №6110100000:13:012:0056 підтверджується Державним актом на право постійного користування земельною ділянкою серія ЯЯ №297678, що зазначено також в Містобудівних умовах та обмеженнях.
15. 21.04.2017 Комунальна установа Тернопільський міський палац культури "Березіль" імені Леся Курбаса зареєструвала Декларацію №ТП083171110241 про початок будівельних робіт щодо будівництва культурно-мистецького центру з підземним паркінгом та багатоквартирним житловим будинком по
вул. Миру, 6 в місті Тернополі. 16 . За скаргою мешканців сусідніх будинків (серед них ОСОБА_1 ) на підставі наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 23.05.2018 №645, довідки про результати документальної перевірки від 17.05.2018, відповідач видав направлення на проведення позапланової перевірки від 07.06.2018 №Я-07.06/2. Результати перевірки оформлено актом перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 26.06.2018.
17. Під час перевірки Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки №641 встановлено, що:
1) п. 4 "Загальних даних" не відповідають вимогам п.3.3 г; п.3.6 Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011 №109 (чинний на момент надання містобудівних умов та обмежень №641);
2) в п. 4 "Загальних даних" не в повному обсязі зазначена адреса будівництва або місце розташування об`єкта;
3) в п.п. 4, 6, 7, 10 "містобудівних умов та обмежень" не зазначені відомості, які базуються на розрахунках та не міститься конкретних цифрових показників, за якими неможливо визначити містобудівні умови та обмеження, що не відповідає п.8 ч.1 ст.1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";
4) в п.3. "містобудівних умов та обмежень" зазначена максимально допустима щільність населення (для житлової забудови) - 840 осіб на 1 гектар, що суперечить вимогам п.3.7, п.3.8 ДБН 360-92**Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень;
5) містобудівні умови та обмеження №641 видані на земельну ділянку, яка згідно Плану зонування території м. Тернополя, затвердженого рішенням Тернопільської міської ради від 27.01.2014 №6/44/12 розміщена в культурні та спортивні зони Г-4 (у переліку переважних, супутніх або допустимих видів забудови земельних ділянок в межах зони Г-4 не передбачено використання земельної ділянки для будівництва багатоквартирного житлового будинку та є недозволеним для відповідної функціонально-правової зони), чим порушено вимоги містобудівної документації на місцевому рівні, а саме Плану зонування території м. Тернополя, затвердженого рішенням Тернопільської міської ради від 27.01.2014 №6/44/12, ст.24, ст.29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (чинних на момент надання містобудівних умов та обмежень №641).
18. За результатами перевірки Комунальній установі Тернопільський міський палац культури "Березіль" імені Леся Курбаса видано припис від 26.06.2018 №С-26.06/2 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності в термін до 26.09.2018, в якому запропоновано привести видані Містобудівні умови та обмеження земельної ділянки до вимог п. 8 ч.1 ст.1, ст.24, ст.29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", п.3.7, п.3.8 ДБН 360-92** Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень.
19. 27.06.2018 головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Тернопільській області прийнято рішення №86 про зупинення дії Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на "Будівництво культурно-мистецького центру з паркінгом та багатоквартирним житловим будинком" по вул. Миру, 6 у м. Тернопіль.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
20. Суд розглядав по суті лише позов ОСОБА_1 . Позовні вимоги вона обґрунтовувала тим, що відповідач встановив невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням містобудівної документації на місцевому рівні, яке полягає в тому, що цільове призначення земельної ділянки, яка перебуває в користуванні Комунальної установи Тернопільський міський палац культури "Березіль" імені Леся Курбаса - для будівництва та обслуговування будівель закладів освіти. Проте на цій земельній ділянці ведеться будівництво багатоквартирного житлового будинку з приміщеннями громадського призначення.
Крім того, на момент видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки Комунальна установа не мала зареєстрованого права постійного користування земельною ділянкою.
Свою позицію обґрунтовувала також тим, що у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, головні інспектори будівельного нагляду мають право скасовувати чи зупиняти дію рішень (містобудівних умов та обмежень) з одночасним складанням протоколу відповідно до КУпАП.
На думку позивача, в даному випадку порушення усунути неможливо, тому відповідач повинен був скасувати Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки №641 від 22.03.2016, а не зупиняти їх дію.
Позивач вважає, що бездіяльність відповідача щодо не скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки порушує її права як мешканки сусіднього будинку на збереження повноцінного життєвого середовища і умов життєдіяльності.
21. Треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача ОСОБА_2, ОСОБА_3 підтримували позовні вимоги з тих самих підстав.
22. Відповідач проти позову заперечував. Перевіркою було встановлено порушення, було застосовано відповідні наслідки у вигляді прийняття рішення про зупинення дії містобудівних умов та обмежень. На момент видачі містобудівних умов та обмежень у Тернопільського міського палацу культури "Березіль" імені Леся Курбаса була державна реєстрація права постійного користування земельною ділянкою, про що зазначено у п.5 Загальних даних містобудівних умов та обмежень зазначений документ, (Державний акт на право постійного користування земельною ділянкою серії ЯЯ №297678, к/н 6110100000:13:012:0056). Щодо вимоги ОСОБА_1 про зобов`язання відповідача прийняти рішення про скасування містобудівних умов та обмежень №641 від 22.03.2016, відповідач вважає, що в такому випадку суд втрутиться у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень.
23. Третя особа - Виконавчий комітет Тернопільської міської ради проти задоволення позову заперечував, оскільки у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду. Дана норма закону надає повноваження, але не зобов`язує їх застосовувати. Вимоги ОСОБА_1 вказують на необхідність втручання в дії органу державної влади.
Крім того, враховуючи рішення Тернопільської міської ради від 06.02.2019 №121 "Про затвердження містобудівної документації "Детальний план території, обмеженої вул . Миру, вул. Драгоманова, вул. П.Орлика, вул. Дружби (мікрорайон "Дружба") в м. Тернополі" , вимоги припису від 26.06.2018, виданого відповідачем, вважаються усуненими, що виключає наявність підстав для скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.
24. Комунальна установа Тернопільський міський палац культури "Березіль" імені Леся Курбаса проти позову заперечувала. Вважає, що рішенням Тернопільської міської ради №121 від 06.02.2019, яким затверджено містобудівну документацію, будівництво культурно-митецького центру з підземним паркінгом та багатоквартирним житловим будинком по вул. Миру, 6 м. Тернополі, відповідає містобудівній документації на місцевому рівні.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
25. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що скасування рішення об`єкта нагляду є крайнім заходом, спрямованим на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури вимог законодавства. Цей захід застосовується у випадках, коли у контролюючого органу відсутні інші можливості до забезпечення дотримання вимог у сфері містобудівної діяльності, зокрема, у випадку неможливості усунення виявлених порушень під час перевірки порушень.
Відповідачем видано припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та прийнято рішення про зупинення дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на "Будівництво культурно-мистецького центру з паркінгом та багатоквартирним житловим будинком" по вул. Миру, 6 .
Таким чином, Управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції у Тернопільській області не допущено протиправної бездіяльності у вигляді не скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.
26. Суд апеляційної інстанції дійшов частково інших висновків та задовольнив позов частково. Суд виходив з того, що Управління містобудування, архітектури та кадастру Тернопільської міської ради прийняло рішення про зупинення дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки. Тому погодився з судом першої інстанції щодо відсутності підстав для визнання бездіяльності протиправною.
Суд також звернув увагу, що ОСОБА_1 в уточненій позовній заяві від 12.02.2019 просила про скасування містобудівних умов та обмежень від 22.03.2016 № 641. Цю позовну вимогу вирішено не було.
Вирішуючи позов у частині цієї вимоги, суд керувався частиною 8 статті 29 Закону №3038-VI, яка передбачає можливість скасування містобудівних умов та обмежень за рішенням суду.
На думку суду, порушення при видачі оспорюваних містобудівних умов та обмежень, а саме щодо недотримання вимог пунктів 3.7 та 3.8 ДБН 360-92**Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень стосовно максимально допустимої щільності населення (для житлової забудови), а також розміщення запланованої споруди у порушення вимог Плану зонування території м. Тернополя, у межах зони Г-4 "культурні та спортивні зони", є такими, що не можуть бути усунені без кардинальної зміни розміру та призначення об`єкта будівництва, а отже наявні правові підстави для скасування оспорюваних містобудівних умов та обмежень.
Суд також врахував, що відповідно до містобудівних умов та обмежень площа забудови проектного об`єкта до 1485,0 м2, загальна площа житлових квартир до 4000,0 м2, загальна площа культурно-мистецького центру до 500,0 м2, кількість машиномісць - 60. Виходячи із відсоткового співвідношення площ різних за призначенням приміщень будівлі назву об`єкту було визначено невірно і фактично має місце намір будівництва не культурно-мистецького центру з підземним паркінгом та багатоквартирним житловим будинком, а багатоквартирного житлового будинку з паркінгом та культурно-мистецьким центром. Однак, відповідно до витягу із Державного земельного кадастру про земельну ділянку цільове призначення вказаної земельної ділянки по вул. Миру, 6 у м. Тернополі є для будівництва та обслуговування будівель закладів освіти. Це, на думку суду апеляційної інстанції, свідчить про невідповідність намірів забудови вказаної земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ