ПОСТАНОВА
Іменем України
02 червня 2020 року
Київ
справа №766/6695/16-а
адміністративне провадження №К/9901/23030/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів - Губської О.А., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Херсонської міської ради на постанову Херсонського міського суду Херсонської області від 17 жовтня 2016 року (суддя: Ус О.В.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2017 року (судді: Кравченко К.А., Лук`янчук О.В., Градовський Ю.М.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Херсонської міської ради, виконавчого комітету Херсонської міської ради, Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича про визнання незаконним та скасування рішення, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та моральної шкоди і зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
11 липня 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до суду з адміністративним позовом до Херсонської міської ради (далі - відповідач 1), виконавчого комітету Херсонської міської ради (далі - відповідач 2), Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича (далі - відповідач 3), в якому просила:
- визнати незаконним та скасувати рішення Херсонської міської ради від 07 липня 2016 року № 296 "Про звільнення із займаної посади з посади заступника Херсонського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 ";
- поновити позивача на посаді заступника Херсонського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради;
- стягнути з виконавчого комітету Херсонської міської ради середній заробіток за час вимушеного прогулу;
- зобов`язати виконавчий комітет Херсонської міської ради анулювати запис у трудовій книжці позивача щодо її звільнення з посади заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради за порушення присяги посадової особи місцевого самоврядування;
- зобов`язати Херсонського міського голову Миколаєнка В.В. допустити позивача до виконання обов`язків заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради;
- стягнути з Херсонської міської ради на користь позивача моральну шкоду в розмірі 50000,00 грн.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що рішення Херсонської міської ради від 07 липня 2016 року № 296 про звільнення позивача за порушення присяги прийнято на виконання висновків засідання Постійної комісії з питань житлово-комунального господарства, благоустрою та інженерної інфраструктури (далі - Комісія) 20 травня 2016 року, на якому позивач не була присутня, оскільки перебувала у службовому відрядженні в Республіці Чехія. Вона не порушувала Присягу та сумлінно виконувала покладені на неї обов`язки. Ні у протоколі Комісії, ані в інших документах, на підставі яких радою прийнято рішення про її звільнення не вказано, у чому саме полягає порушення позивачем Присяги, та не обґрунтовано наявності підстав для застосування до неї найсуворішої санкції відповідальності службовця органу місцевого самоврядування.
При цьому, позивач наполягає на порушенні відповідачами при її звільненні приписів Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" та Кодексу законів про працю України.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Постановою Херсонського міського суду Херсонської області від 17 жовтня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2017 року, позов задоволено частково:
- визнано протиправним та скасовано рішення Херсонської міської ради від 07 липня 2016 року № 296 "Про звільнення із займаної посади з посади заступника Херсонського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 ";
- поновлено позивача на посаді заступника Херсонського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради;
- стягнуто з виконавчого комітету Херсонської міської ради середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 33 066,65 грн. з відрахуванням із зазначеної суми обов`язкових податків та зборів.
Рішення судів попередніх інстанцій мотивовані тим, що відповідачами не доведено вчинення позивачем дій або допущення бездіяльності, що може бути кваліфікована як порушення нею Присяги, а також не дотримано законодавчо визначеної процедури звільнення позивача із займаної посади.
При цьому, суди виходили з того, що звільнення за порушення присяги не є окремим видом дисциплінарної відповідальності посадової особи органу місцевого самоврядування за порушення Присяги, а є спеціальною підставою для припинення служби в органах місцевого самоврядування, яке відбувається у формі звільнення.
Разом з тим, суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що припинення служби у зв`язку з порушенням Присяги є крайнім заходом відповідальності службовця за порушення службової дисципліни, який виходить за межі дисциплінарної відповідальності, тому неможливість застосування до посадової особи передбачених законодавством дисциплінарних стягнень, що передують звільненню, має бути вмотивовано та застосування вказаного крайнього заходу відповідальності потребує проведення відповідного службового розслідування з дотриманням законодавчо визначеної процедури його здійснення.
Водночас, суди попередніх інстанцій установили, що службове розслідування відносно позивача не проводилося, Комісія з проведення службового розслідування не створювалася, письмові пояснення у позивача не відбиралися і мотиви щодо неможливості застосування до неї інших передбачених законодавством дисциплінарних стягнень відповідачами не наведені.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
Відповідач - Херсонська міська рада в касаційній скарзі вказує на неповне встановлення судами попередніх інстанцій обставин справи та порушення норм матеріального і процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити постанову про відмову в задоволенні позову в повному обсязі.
Скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій не встановили, якою нормою законодавства передбачено обов`язковість проведення службового розлідування при звільненні особи за порушення Присяги, та не врахували особливого статусу посади, яку займала позивач, та порядку призначення на таку посаду і звільнення з неї
Скаржник зазначає, що підставою для припинення служби в органах місцевого самоврядування є порушення посадовою особою Присяги, та наполягає на тому, що саме таке діяння було допущено позивачем та полягало у систематичному невиконанні та неналежному виконанні нею своїх службових обов`язків і ненаданні на нарадах 11 квітня 2016 року, 21 квітня 2016 року, 30 травня 2016 року пояснень щодо допущених порушень.
Скаржник також вказує, що засідання Комісії 20 травня 2016 року, за результатами якого вирішено рекомендувати міському голові розглянути питання щодо доцільності перебування позивача на займаній нею посаді, було проведено з дотриманням вимог законодавства, зокрема у повноважному складі Комісії.
Скаржник вважає, що вирішення питання про звільнення позивача у межах виниклих у цій справі спірних правовідносин належало до дискреційних повноважень ради, підставою для реалізації яких стало виявлення в діях позивача складових дисциплінарного проступку та підстав для притягнення її до відповідної дисциплінарної відповідальності.
Позиція інших учасників справи.
Відзиви на касаційну скаргу від учасників справи не надходили.
Рух касаційної скарги
Суддя-доповідач Вищого адміністративного суду України ухвалою від 31 березня 2017 відкрив касаційне провадження на постанову Херсонського міського суду Херсонської області від 17 жовтня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2017 року у даній справі.
15 лютого 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Бевзенко В.М., (судді) Шарапа В.М., Данилевич Н.А.
За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г. (судді), Губська О.А., Соколов В.М.
Ухвалою Верховного Суду від 01 червня 2020 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
12 вересня 2014 року рішенням Херсонської міської ради № 1469 "Про затвердження заступника з питань діяльності виконавчих органів ради" позивача було затверджено на даній посаді.
Рішенням Херсонської міської ради від 12 вересня 2014 року № 1498 "Про внесення змін до персонального складу виконавчого комітету Херсонської міської ради VІ скликання, затвердженого рішенням міської ради від 30 листопада 2010 року № 13" позивача було включено до складу Виконавчого комітету Херсонської міської ради.
Рішенням Херсонської міської ради від 18 грудня 2015 року № 6 "Про утворення виконавчого комітету Херсонської міської ради VІI скликання, визначення його чисельності та затвердження його персонального складу" позивача обрано до складу Виконавчого комітету Херсонської міської ради нового скликання.
08 лютого 2016 року Постійна комісія з питань житлово-комунального господарства, благоустрою та інженерної інфраструктури рекомендувала заступнику міського голови ОСОБА_1 надати обґрунтовані пропозиції щодо роботи в частині виконання рішення міської ради щодо заборони завезення на територію м. Херсону побутових відходів з населених пунктів, які територіально не належать до ХМР та заходів щодо полігону ТПВ у м. Херсоні.
З висновків та рекомендацій вказаної Комісії, які зафіксовані у протоколі від 18 квітня 2016 року № 18, заступнику міського голови рекомендовано створити робочу групу з метою доопрацювання проекту рішення щодо уповноваження на укладання договорів з учасниками конкурсу із визначення кращого інвестиційного проекту зі створення сміттєсортувального комплексу.
Розпорядженням міського голови Херсонської міської ради від 13 травня 2016 року № 76-кк позивача у період з 14 травня 2016 року по 22 травня 2016 року включно відправлено у відрядження до міст Брно, Прага, Єлін, Хостетін (Чехія) з метою ознайомлення з кращими проектами з енергоефективності.
20 травня 2016 року, тобто в період, коли позивач перебувала у вказаному відрядженні, було проведено засідання Постійної комісії з питань житлово-комунального господарства, благоустрою та інженерної інфраструктури, за результатами якого складено протокол № 22, в якому зафіксовано, що Комісією рекомендовано заступнику міського голови ОСОБА_1 провести нараду з теплопостачальними організаціями з метою відпрацювання технічного завдання на розробку нової схеми теплопостачання та щотижня доповідати Комісії щодо результатів роботи технічної наради.
Крім того, у вказаному протоколі засідання Комісії зафіксовано доповідь директора департаменту ЖКГ міської ради про те, що через борги ТОВ "РИМЗ" м. Миколаєва на полігоні ТПВ не працює техніка, у зв`язку з чим ним запропоновано розірвати договір з ТОВ "РИМЗ", а також зафіксовано виступ члена Комісії ОСОБА_2 про те, що це надзвичайне становище, та ОСОБА_3, яким запропоновано звернутися до міського голови щодо доцільності перебування на посаді заступника міського голови ОСОБА_1, оскільки вона не виконує в повному обсязі свої службові обов`язки, що призвело до критичної ситуації.
Відомостей про те, які саме службові обов`язки не виконуються позивачем в повному обсязі, внаслідок чого на полігоні не працює орендована техніка, вказаний протокол не містить.
Після повернення з вищевказаного відрядження позивачем на ім`я міського голови було складена службову записку щодо зазначеного висновку та рекомендацій засідання комісії, викладених у протоколі від 20 травня 2016 року № 2.
У цій службовій записці позивач зазначила, що перебуваючи у відрядженні з 14 травня 2016 року по 22 травня 2016 року включно вона не була обізнаною з приводу ситуації, яка склалася на міському звалищі, а також, що питання стосовно контролю за виконанням робіт, додержанням вимог чинного законодавства та виконання договору ТОВ "РИМЗ" належить безпосередньо до повноважень департаменту ЖКГ ХМР, тому призначення її доповідачем з вказаного питання, ще й у той час, коли вона перебувала у відряджені, є спланованою дією, а дії членів Комісії порушують етику, законність тощо.
В акті, який не мітить дату його складання та підписаний в.о. першого заступника міського голови Підперигорою Р.С., в.о. заступника міського голови Щербиною А.М. із зазначенням дати 27 квітня 2016 року, та директором департаменту містобудування та землекористування Жаровим М.О., зазначено, що на оперативній нараді, яка відбулася 11 квітня 2016 року міським головою було доручено заступнику міського голови ОСОБА_1 надати пояснення, чому не проводиться контроль за розробкою та прийняттям заходів, які змогли б покращити фінансовий стан підприємств, але жодних пояснень не надходило.
В аналогічному акті, складеному тими ж самими особами та датованому 28 квітня 2016 року зафіксовано, що на оперативній нараді 21 квітня 2016 року міським головою було доручено надати пояснення ОСОБА_1 з питання щодо підстав не здійснення підготування нормативної бази для роботи підприємств в нових умовах, не визначення структури, відповідальної за створення ОСББ, та не внесення змін до нормативних актів, але пояснень з цього питання міському голові не надано.
07 червня 2016 року вказаними вище особами складено акт про те, що 30 травня 2016 року на оперативній нараді міським головою було доручено надати пояснення заступнику міського голови ОСОБА_1 з приводу того, чому, враховуючи проект Закону України "Про поводження з ТВП" та Закону України "Про житлово-комунальні послуги", не внесено в план робіт міськвиконкому розроблення регуляторного акту про винесення послуги з вивезення ТПВ в окрему послугу та не розроблено заходів з продовження терміну роботи полігону міста, не обраховано об`ємів заборонених відходів за період дії дозволу на захоронення ТПВ, але пояснення з даного питання міському голові не надані.
07 липня 2016 року відбулося пленарне засідання VIII сесії міської ради VII скликання, на якому розглядалось питання про звільнення з займаної посади заступника міського голови ОСОБА_1 за рекомендаціями постійних комісій міської ради з питань ЖКГ та комунальної власності, регуляторної політики та енергозбереження.
На вказаному пленарному засіданні за рішення про звільнення позивача проголосували 31 депутат, проти - 3, утрималися - 3, не голосували - 4, що зафіксовано в протоколі пленарного засідання VIII сесії міської ради VII скликання від 07 липня 2016 року.
07 липня 2016 року рішенням ради № 296 "Про звільнення із займаної посади з посади заступника Херсонського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_1 " позивача звільнено із займаної посади за порушення Присяги.
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.