ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Гриціва М. І., Лященко Н. П., Ситнік О. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого 2020 року у справі № 800/304/17 (провадження № 11-749заі19)
за позовом ОСОБА_1 до Президента України, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Вищої ради правосуддя про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії та стягнення моральної шкоди.
Короткий виклад історії справи
1. У липні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому просила: визнати протиправною бездіяльність Президента України у тому, що не призначив ОСОБА_1 на посаду судді Луганського окружного адміністративного суду; зобов`язати Вищу кваліфікаційну комісію суддів України (далі - ВККС, Комісія) направити до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП, Рада) рекомендацію та матеріали про її призначення на посаду судді Луганського окружного адміністративного суду; зобов`язати ВРП внести відповідне подання про її призначення на посаду судді Луганського окружного адміністративного суду відповідно до Конституції України з урахуванням змін, внесених Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)»; зобов`язати Президента України видати указ про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Луганського окружного адміністративного суду; стягнути з відповідачів 150 000 грн моральної шкоди.
На обґрунтування своїх вимог позивачка зазначила, що у 2012 році пройшла процедуру добору на посаду судді. Вища рада юстиції (далі - ВРЮ) рішенням від 26 травня 2016 року внесла Президентові України подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Луганського окружного адміністративного суду строком на п`ять років. Відповідно до положень чинного на той час Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Президент України мав видати відповідний указ протягом 30-ти днів з дня отримання згаданого подання, тобто до 04 вересня 2016 року. Однак у визначений законом строк цього не зробив.
30 вересня 2016 року набули чинності зміни до законодавства, які торкнулися, зокрема, й процедури формування суддівського корпусу. Одна з таких змін стосувалася втрати Президентом України повноважень щодо призначення суддів на посади вперше строком на п`ять років. У зв`язку із цим Адміністрація Президента України повернула подання щодо ОСОБА_1 до ВРЮ, яка згодом передала його до ВККС.
На переконання позивачки, внаслідок протиправної бездіяльності Глави держави її було обмежено в доступі до професії судді, при цьому таке обмеження мало дискримінаційний характер, оскільки стосовно багатьох інших осіб за таких самих обставин Президент України видав відповідні укази про призначення на посаду судді до 30 вересня 2016 року. З огляду на наведене ОСОБА_1 вважала, що її право на призначення на цю посаду є беззаперечним і ця процедура має бути завершена у спосіб, сформульований нею в позовних вимогах.
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
2. У 2012 році ОСОБА_1 взяла участь у доборі кандидатів на посаду судді вперше, оголошеному рішенням Комісії від 28 березня 2012 року № 16/пп-12.
За результатами складання анонімного тестування та кваліфікаційного іспиту позивачка набрала 70 та 73,5 бала відповідно і рішенням ВККС від 12 листопада 2012 року № 1597/пп-12 визнана такою, що успішно склала кваліфікаційний іспит та зарахована до резерву на заміщення вакантних посад суддів.
Рішеннями Комісії від 14 травня 2015 року № 33/зп-15 та № 3/пп-15 оголошено конкурс на зайняття вакантних посад суддів та визначено рейтинг кандидатів, відповідно до якого ОСОБА_1 займає 25 місце. Також рішенням від 16 червня 2015 року № 97/пп-15 позивачку визнано попереднім переможцем конкурсу на зайняття вакантної посади судді Луганського окружного адміністративного суду.
ВККС на підставі рішення від 19 серпня 2015 року № 109/пп-15 внесла до ВРЮ 16 вересня 2015 року рекомендацію про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Луганського окружного адміністративного суду вперше.
Згідно з рішенням від 26 травня 2016 року № 1014/0/15-16 ВРЮ внесла подання Президентові України про призначення позивачки на посаду судді Луганського окружного адміністративного суду строком на п`ять років.
Подання ВРЮ щодо призначення ОСОБА_1 в Адміністрації Президента України зареєстроване 04 серпня 2016 року за № 139/39138-01.
Оскільки це подання та відповідні матеріали не були розглянуті до дня набрання чинності Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», листом від 25 жовтня 2016 року за № 02-01/3080 їх було повернуто з Адміністрації Президента України до ВРЮ для вирішення питання про призначення суддів на посади відповідно до Конституції України з урахуванням внесених цим Законом змін.
Рада рішенням від 23 лютого 2017 року № 320/0/15-17 передала до ВККС матеріали кандидатів, які станом на 28 листопада 2016 року відповідають вимогам для призначення на посаду судді, керуючись пунктом 13 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Вищу раду правосуддя».
3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 10 червня 2019 року в задоволенні позову відмовив.
За висновком суду першої інстанції, зважаючи на пропущений Президентом України у спірних правовідносинах строк з огляду на правову ситуацію, пов`язану із впровадженням судової реформи, поведінку заявниці, а також умови й обставини щодо надходження великої кількості подань за короткий час, відсутні підстави для висновку про наявність протиправної бездіяльності цього відповідача.
Також суд зазначив, що ВККС і ВРЮ на виконання передбачених законом повноважень у процедурі добору на посаду судді вчинили щодо позивачки залежні від них дії, а саме ВККС надала відповідну рекомендацію, а ВРЮ внесла Президентові України подання про призначення ОСОБА_1 на посаду судді, тому, за висновком суду, немає підстав для задоволення позовних вимог, заявлених до цих відповідачів.
Стосовно вимоги про зобов`язання Президента України видати указ про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Луганського окружного адміністративного суду суд зазначив, що така не підлягає задоволенню, оскільки матиме наслідком порушення визначеної законом процедури призначення на посаду судді.
Щодо стягнення моральної шкоди, то ця вимога не може бути задоволена, оскільки є похідною від попередніх.
4. В апеляційній скарзі позивачка просила скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 червня 2019 року та ухвалити нове, яким позов задовольнити повністю.
Обґрунтовуючи свої вимоги, скаржниця зазначила, що факт порушення Президентом України строків на видання указу про призначення її на посаду судді є встановленим та неспростовним під час розгляду справи судом. Визнання такої бездіяльності протиправною має юридичне значення, оскільки в іншому випадку стає неможливим судовий захист особи внаслідок порушення передбачених законом строків. Невиконання Президентом України в частині видання відповідного указу, на переконання скаржниці, мало наслідком обмеження конституційного права доступу до професії та носило дискримінаційний характер. Стосовно ВККС і ВРП позивачка зазначила, що строк, протягом якого ці органи перешкоджали ОСОБА_1 у доступі до професії судді, є беззаперечним доказом порушення її прав.
5. Велика Палата Верховного Суду постановою від 27 лютого 2020 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 червня 2020 року - без змін.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
6. Спростовуючи доводи апеляційної скарги ОСОБА_1 , Велика Палата Верховного Суду акцентувала свої висновки на тому, що у своїх постановах вона неодноразово визначала, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Беручи до уваги правову ситуацію, пов`язану із впровадженням судової реформи, обставини щодо надходження великої кількості подань за короткий час, суттєве навантаження на Президента України як Главу держави та його Адміністрацію, а також те, що пропущений строк є незначним, Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком суду першої інстанції про те, що невчинення відповідачем дій у передбачений законом строк наразі не має характеру протиправної бездіяльності і не може бути визнане такою, оскільки обумовлене сукупністю обставин, які об`єктивно унеможливили своєчасне вчинення відповідних дій, а не безпідставним зволіканням чи небажанням їх вчиняти.
Велика Палата Верховного Суду також звернула увагу на те, що право позивачки на своєчасне видання указу про призначення її на посаду судді вже не може бути відновлене ані відповідачем, ані судом.
Суд у цьому випадку може лише констатувати факт недотримання передбаченого законом строку щодо видання певного акта, проте сам суб`єкт владних повноважень не може ані виправити пропуск цього строку, ані вчинити юридично значимі дії шляхом видання такого акта за процедурою, що діяла на час виникнення спірних правовідносин, адже він втратив повноваження видавати такий акт.
Більшість суддів Великої Палати Верховного Суду констатували, що позивачка в минулому не працювала суддею. Тому відсутність указу Президента України про призначення її на перший п`ятирічний строк не можна розцінювати як позбавлення її права на професію. Більше того, ні закони України, ні Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод не гарантують право скаржниці обіймати посаду судді в бажаний для неї строк.
Тому позивачка не позбавлена права разом з іншими кандидатами претендувати на вакантні посади суддів у судовій системі України.
На думку більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, обґрунтованим видається висновок суду першої інстанції про те, що законодавець врегулював питання призначення на посаду судді осіб, які пройшли відбір та перемогли у відповідному конкурсі, але не були призначені на таку посаду до 30 вересня 2016 року, тому були відхилені доводи скаржниці щодо протиправності обмеження її в доступі до професії судді.
Крім того, зазначено, що не знайшли свого підтвердження в ході перегляду справи й посилання ОСОБА_1 на допущення щодо неї Президентом України дискримінаційних дій у зв`язку з виданням указів про призначення на посади суддів інших кандидатів.
Судді Великої Палати Верховного Суду вважають, що у своїй заяві позивачка не зазначила і не обґрунтувала наявності в неї певної ознаки (раса, колір шкіри, стать, вік та ін.), яка б могла вплинути на своєчасність видання указу про призначення її на посаду судді, а також обставин, які б свідчили про певну вибірковість вже здійснених призначень. У такому разі має місце припущення позивачки про обмеження її прав, яке не можна пов`язувати з дискримінацією.
За викладених обставин, оцінивши обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів, наведених позивачкою в її апеляційній скарзі, Велика Палата Верховного Суду зробила висновок про те, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов правильного висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову ОСОБА_1 .
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
7. Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, який не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Відповідно до статті 1 Основного Закону Україна є правовою державою, концепт якої за частиною другою статті 3 Конституції України передбачає, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність.
Згідно із частиною першою статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
За частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 128 Конституції України (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) перше призначення на посаду професійного судді строком на п`ять років здійснюється Президентом України.
За частиною першою статті 127 Основного Закону України правосуддя здійснюють судді.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 131 Конституції України внесення подання про призначення суддів на посади або звільнення їх з посад віднесено до компетенції ВРЮ.
У статті 74 Закону України від 07 липня 2010 року № 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що призначення на посаду судді здійснюється Президентом України на підставі та в межах подання ВРЮ, без перевірки додержання встановлених цим Законом вимог до кандидатів на посаду судді та порядку проведення добору кандидатів на посаду судді. Будь-які звернення щодо кандидата на посаду судді не перешкоджають його призначенню на посаду судді. Викладені в таких зверненнях факти можуть бути підставою для порушення Президентом України перед компетентними органами питання про проведення в установленому законом порядку перевірки цих фактів. Президент України видає указ про призначення судді не пізніше тридцяти днів із дня отримання відповідного подання ВРЮ.
За змістом частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
02 червня 2016 року Верховна Рада України прийняла закони № 1401-VIIІ «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» та № 1402-VIIІ «Про судоустрій і статус суддів», які набрали чинності 30 вересня 2016 року.
Цими законами запроваджено нові засади формування та механізми кадрового оновлення суддівського корпусу, зокрема, скасовано п`ятирічний термін призначення суддів та передбачено зайняття посад суддями лише безстроково.
За абзацом другим пункту 4 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» передбачено, що матеріали та подання ВРЮ про призначення суддів строком на п`ять років, не розглянуті до дня набрання чинності цим Законом, повертаються до ВРП для вирішення питання про призначення суддів на посади відповідно до Конституції України з урахуванням внесених цим Законом змін.
Згідно з абзацами першим і третім пункту 13 розділу III Закону України «Про Вищу раду правосуддя» матеріали та подання Ради про призначення на посади суддів вперше, не розглянуті до дня набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», передаються до ВРП для вирішення питання про призначення відповідних суддів (внесення відповідних подань).
Кандидати на посаду судді, матеріали щодо яких передані до ВРП згідно з абзацом першим цього пункту, які не пізніше ніж на шістдесятий день з дня набрання чинності Законом України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» відповідають вимогам для призначення на посаду судді відповідно до Конституції України та зазначеного Закону, проходять спеціальну перевірку та беруть участь у конкурсі на зайняття посади судді. Якщо за результатами кваліфікаційного іспиту, складеного до набрання чинності Законом України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів», кандидат на посаду судді набрав менше 75 відсотків максимально можливого бала кваліфікаційного іспиту, то такий кандидат повторно складає кваліфікаційний іспит, проходить спеціальну перевірку та бере участь у конкурсі на зайняття посади судді.
Пунктом 29 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, зокрема, що кандидати, щодо яких на день набрання чинності цим Законом внесені рекомендації ВККС, але яких не призначено на посаду судді, мають право взяти участь у доборі на посаду судді у порядку, встановленому цим Законом, без складання відбіркового іспиту та проходження спеціальної підготовки. Такі кандидати повторно складають кваліфікаційний іспит та беруть участь у конкурсі на зайняття посади судді відповідно до результатів такого іспиту.
Згідно зі статтею 128 Конституції України (у редакції, чинній з 30 вересня 2016 року) призначення на посаду судді здійснюється Президентом України за поданням ВРП у порядку, встановленому законом.
Відповідно до статті 3 Конституції України головним обов`язком держави є утвердження і забезпечення прав і свобод людини. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується (стаття 8 Конституції України).
Тим самим створено механізм реалізації конституційного права особи на судовий захист прав і свобод людини і громадянина. Конституція України гарантує і забезпечує людині і громадянину право на звернення до суду за захистом своїх прав чи свобод.
Згідно зі статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Статтею 5 КАС України встановлено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; прийняття судом одного з рішень, зазначених, зокрема, вище, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повн