ПОСТАНОВА
Іменем України
29 травня 2020 року
Київ
справа №300/1616/19
адміністративне провадження №К/9901/35011/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Калуської міської ради про визнання бездіяльності протиправною, визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27.08.2019 (суддя Остап`юк С. В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.11.2019 (колегія суддів у складі: Заверухи О. Б., Гінди О. М., Ніколіна В. В.),
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Калуської міської ради, в якому просила: визнати протиправною бездіяльність щодо не оприлюднення на офіційному сайті Калуської міської ради пізніше ніж за 20 робочих днів до дати його розгляду на пленарному засіданні сесії міської ради проекту рішення про призначення ОСОБА_2 директором Комунального підприємства "Державна студія "Калуське міське телебачення"; визнати незаконним та скасувати рішення від 27.06.2019 № 2379 "Про призначення директора комунального підприємства "Державна студія "Калуське міське телебачення".
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Івано-Франківський окружний адміністративний суд ухвалою від 27.08.2019, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.11.2019, відмовлено у відкритті провадження у справі.
Судові рішення мотивовано тим, що посада директора Комунального підприємства "Державна студія "Калуське міське телебачення" не належить до публічної служби в розмінні Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та не містить, встановлених цим Кодексом необхідних ознак суб`єкта владних повноважень, тому заявлені вимоги не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки вимоги позивача не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування чи їхніх посадових осіб, тобто між даними особами не існує публічно-правового спору, що в свою чергу виключає його розгляд в порядку адміністративного судочинства, а такий спір вирішується місцевими загальними судам в порядку цивільного судочинства. Крім того. Суд апеляційної інстанції зазначив, що предметом спору у цій справі є подальші трудові відносини призначеного керівника комунального закладу телебачення; відповідач у цих правовідносинах виступає не як суб`єкт владних повноважень, а як роботодавець у трудових відносинах.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, вважає, що такі не ґрунтуються на нормах матеріального права, якими врегульовано спірні правовідносини. Просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції. Доводи касаційної скарги аналогічні викладеним у апеляційній скарзі. Крім того, скаржник зазначає, що суди оминули той факт, що підстава позову обґрунтовується порушенням права на доступ до публічної інформації і помилково віднесли цей спір до цивільно-правового. Щодо позовної вимоги про визнання незаконним та скасувати рішення від 27.06.2019 № 2379 "Про призначення директора комунального підприємства "Державна студія "Калуське міське телебачення", то скаржник вважає, що вона є похідною від вимоги про визнання протиправною бездіяльності, а тому, на думку скаржника, не може впливати на віднесення спору до цивільної юрисдикції.
Позиція інших учасників справи
Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду від 23.12.2019 відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27.08.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.11.2019.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 28.05.2020 зазначену адміністративну справу призначив до розгляду в порядку письмового провадження.
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги
08.02.2020 набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-XI "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ" (далі - Закон № 460-XI), яким до окремих положень КАС України унесені зміни.
Водночас пунктом 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 460-XI передбачено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, виходить із такого.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, предметом позову є вимоги про визнання протиправною бездіяльність відповідача щодо не здійснення оприлюднення на офіційному сайті проекту рішення про призначення ОСОБА_2 на посаду директора Комунального підприємства "Державна студія "Калуське міське телебачення" та визнання незаконним та скасування рішення від 27.06.2019 № 2379 "Про призначення директора Комунального підприємства "Державна студія "Калуське міське телебачення".
Підставою цих вимог позивач визначає порушення Калуською міською радою, як розпорядником публічної інформації, вимог статей 14, 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" щодо несвоєчасного опублікування на офіційному сайті проекту рішення про призначення ОСОБА_2 на посаду директора Комунального підприємства "Державна студія "Калуське міське телебачення", що не спричинило правових підстав для розгляду і прийняття рішення від 27.06.2019 № 2379 "Про призначення директора Комунального підприємства "Державна студія "Калуське міське телебачення".
Обґрунтуванням порушення оскаржуваним рішенням прав, свобод та законних інтересів позивача щодо предмета спору є не здійснення оприлюднення на офіційному сайті проекту рішення про призначення ОСОБА_2 на посаду директора Комунального підприємства "Державна студія "Калуське міське телебачення", чим позбавлено позивача права бути кандидатом на посаду директора Комунального підприємства "Державна студія "Калуське міське телебачення".
Відмовляючи у відкритті провадження суд першої інстанції зазначив, що посада директора Комунального підприємства "Державна студія "Калуське міське телебачення" не належить до публічної служби в розмінні КАС України, а відтак оскаржуване рішення про призначення керівника комунального підприємства не містить, встановлених цих Кодексом необхідних ознак суб`єкта владних повноважень.
Залишаючи без змін ухвалу суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції зазначив, що предметом спору у цій справі є подальші трудові відносини призначеного керівника комунального закладу телебачення; відповідач у цих правовідносинах виступає не як суб`єкт владних повноважень, а як роботодавець у трудових відносинах.
Верховний Суд не погоджується із такими висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.
Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації та інформації, що становить суспільний інтерес визначаються Законом України від 13.01.2011 № 2939-VI "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон № 2939-VI, у редакції, чинній на момент виникнення спірних).
Публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом (частина перша статті 1 Закону № 2939-VI).
Відповідно до частини другої статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб`єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації (частина перша статті 2 Закону № 2939-VI).
Статтею 4 Закону № 2939-VI передбачено, що доступ до публічної інформації відповідно до цього Закону здійснюється на принципах: 1) прозорості та відкритості діяльності суб`єктів владних повноважень; 2) вільного отримання, поширення та будь-якого іншого використання інформації, що була надана або оприлюднена відповідно до цього Закону, крім обмежень, встановлених законом; 3) рівноправності, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак.
Однією з гарантій реалізації конституційних прав на вільне збирання, зберігання, використання і поширення інформації є законодавче закріплення права кожного на доступ до інформації, яке згідно зі статтею 5 Закону № 2939-VI забезпечується, зокрема, систематичним та оперативним оприлюдненням інформації: в офіційних друкованих виданнях, на офіційних вебсайтах у мережі Інтернет; а також шляхом надання інформації на запити.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 цього Закону розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
Пунктом 1 частини першої статті 14 Закону № 2939-VI передбачено, що розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 15 Закону № 2939-VI розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.
Частиною третьою статті 15 Закону № 2939-VI передбачено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
За частинами першою-третьою статті 23 Закону № 2939-VI рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду. Запитувач має право оскаржити, зокрема, невиконання розпорядниками обов`язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону. Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до КАС.
Пунктом 20 частини першої статті 43 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР, у редакції, чинній на момент виникнення спірних) визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються в установленому законом порядку питання щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.