ф
ПОСТАНОВА
Іменем України
29 травня 2020 року
Київ
справа №804/668/17
адміністративне провадження №К/9901/18132/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №804/668/17
за позовом Державного підприємства "Придніпровська залізниця"
до Східного офісу Держаудитслужби
про визнання протиправними і скасування пунктів вимоги,
за касаційною скаргою Східного офісу Держаудитслужби
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 8 травня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Білак С.В., суддів Малиш Н.І., Шальєвої В.А.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Державне підприємство "Придніпровська залізниця" у січні 2017 року звернулося з адміністративним позовом до Східного офісу Держаудитслужби, в якому просило визнати протиправними і скасувати пункти 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 11, 12, 13, 16, 17 вимоги Східного офісу Держаудитслужби від 14 грудня 2016 року №04-05-05-15/2104, на виконання яких позивача зобов`язано усунути виявлені порушення законодавства в установленому порядку.
В обґрунтування позову ДП "Придніпровська залізниця" зазначає, що вимоги, викладені у пунктах 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 11, 12, 13, 16, 17 листа-вимоги від 14 грудня 2016 року №04-05-05-15/2104 щодо зобов`язання позивача усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку, є такими, що не відповідають нормам чинного законодавства, носять формальний, неконкретизований характер, оскільки не визначають чіткого механізму корегування роботи підконтрольної установи, що є обов`язковою умовою законності вимоги органу державного фінансового контролю. Також позивач вказує, що зазначена вимога за своєю правовою природою є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке покладає обов`язки на ДП "Придніпровська залізниця", а тому позивач має право звернутися за судовим захистом з метою скасування вказаних пунктів вимоги.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Справа розглядалася судами неодноразово.
Дніпропетровський окружний адміністративний суд постановою від 8 червня 2017 року позов задовольнив повністю. Дійшов висновку, що оскаржувана вимога не відповідає критеріям законності й обґрунтованості, оскільки за наслідком судового розгляду спростовано наявність фінансових правопорушень у позивача. Крім того, оскаржувані пункти вимоги мають формальний характер, так як містять загальні формулювання порушень законодавства, з яких неможливо визначити, які конкретні дії повинен вчинити позивач для їх усунення.
Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року скасовано постанову суду першої інстанції від 8 червня 2017 року і ухвалено нову, якою у задоволенні позову відмовлено. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що вимога органу Держаудитслужби є обов`язковою до виконання і направлена на корегування роботи підконтрольної установи, зобов`язує привести її роботу у відповідність до норм законодавства для унеможливлення порушень у подальшому. Орган фінансової дисципліни не позбавлений права самостійно стягувати до бюджету кошти, які вважає надмірними чи неналежними витратами, і під час звернення до суду щодо такого стягнення доводи Держаудитслужби потребують дослідження й обґрунтування. Натомість відповідач після проведення ревізії і направлення вимоги, яка не була виконана позивачем добровільно, не скористався своїм правом звернення до суду з позовом про стягнення сум збитків. Відтак апеляційний суд вважав передчасним надання оцінки законності оскаржуваних пунктів вимоги, оскільки позивач обрав невірний спосіб захисту своїх прав.
Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції ДП "Придніпровська залізниця" оскаржило її в касаційному порядку.
Верховний Суд постановою від 5 лютого 2019 року скасував постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року і направив справу на новий розгляд до цього ж суду. Верховний Суд вказав на те, що:
"Письмова вимога контролюючого органу безумовно породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак вона наділена рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.
Висновок суду апеляційної інстанції про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що судами першої та апеляційної інстанцій повинні бути досліджені пункти вимоги, що не пов`язані зі стягненням збитків.
У цій справі оцінку обґрунтованості вимоги і відповідності її змісту положенням, встановленим чинним законодавством, здійснено виключно судом першої інстанції. Натомість суд апеляційної інстанції, скасовуючи постанову суду першої інстанції, взагалі не надав оцінку доводам, викладеним в апеляційній скарзі контролюючого органу щодо наявності фінансових правопорушень, зафіксованих у спірних пунктах 16 та 17 вимоги. Апеляційна скарга контролюючого органу містить детальний опис кожного виявленого правопорушення. Також у матеріалах справи наявні заперечення позивача на апеляційну скаргу в частині необґрунтованості висновків контролюючого органу щодо наявності складу фінансових правопорушень, визначених цими пунктами. Водночас вказані доводи як апеляційної скарги контролюючого органу, так і підприємства залишилися не оціненими судом апеляційної інстанції, суд виходив лише із твердження, що сама по собі вимога не породжує жодних правових наслідків для суб`єкта господарювання допоки Держаудитслужба не звернулася до суду з позовом про стягнення збитків.
<…> Верховний Суд вважає, що контролюючим органом не доведено складу фінансових правопорушень, а судом апеляційної інстанції не надано оцінки кожному специфічному, доречному і важливому аргументу, як апеляційної скарги, так і заперечень, що є порушенням не тільки вимог статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, але й невиконанням зобов`язань щодо пункту першого статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод."
За результатами нового розгляду Третій апеляційний адміністративний суд ухвалив постанову від 8 травня 2019 року, якою залишив без змін постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 8 червня 2017 року. У цій постанові апеляційний суд повністю погодився з висновками суду першої інстанції щодо кожного з оскаржуваних пунктів вимоги, тобто надав оцінку законності вимоги в оскаржуваній частині.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі Східний офіс Держаудитслужби просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції від 8 травня 2019 року і ухвалити нову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі. Посилається на порушення судом апеляційної інстанції вимог статті 242, пунктів 1, 2, 3, 6 частини четвертої статті 246 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України"). Вважає, що суд апеляційної інстанції не надав мотивованої оцінки кожному аргументу апеляційної скарги і не виклав мотивів незастосування тих норм права, на які посилався відповідач. Також обґрунтовує законність кожного з оскаржуваних пунктів вимоги з посиланням на відповідні обставини й законодавство.
Позивач у відзиві на касаційну скаргу повністю погоджується з правовою позицією Третього апеляційного адміністративного суду, викладеною у постанові від 8 травня 2019 року, а тому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Суд апеляційної інстанції встановив, що Східним офісом Держаудитслужби проведено ревізію фінансово-господарської діяльності ДП "Придніпровська залізниця" і його відокремлених структурних підрозділів за період з 1 липня 2014 року до 31 травня 2016 року. За результатами вказаної ревізії складено акт від 8 листопада 2016 року №05-19/1.
На підставі вказаного акту відповідач прийняв і направив ДП "Придніпровська залізниця" вимогу від 14 грудня 2016 року №04-05-05-15/2104 "Про усунення виявлених ревізією порушень", якою зобов`язано усунути виявлені порушення законодавства в установленому порядку (далі - "Вимога"). Окремими пунктами цієї Вимоги визначено таке:
- пунктом 1 встановлено перерахування коштів стороннім юридичним особам, що не є структурними підрозділами підприємства в сумі: 14987074,20 грн на оплату за енергоносії та інші комунальні послуги медичних закладів, придбання медикаментів, матеріалів, продуктів харчування, меблів, медичного обладнання та інвентарю, капітальний і поточний ремонти лікарень, надання фінансової допомоги Дорожній раді ветеранів, громадській організації "Дитячий футбольний клуб "Локомотив", громадській організації "Футбольний клуб ветеранів "Локомотив", на лікування працівників Державної адміністрації залізничного транспорту та членів їх сімей, учбовим закладам всупереч положенням пункту п`ятого статті 75 Господарського кодексу України. Внаслідок допущеного порушення позивачу завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму: 14987074,20 грн;
- пунктом 2 визначено, що у порушення пункту першого статті 193, пункту другого статті 231 Господарського кодексу України, статті 629 Цивільного кодексу України та умов пункту 6.2 договорів від 20 лютого 2014 року №39/2014-ЦЮ, від 27 лютого 2014 року №40/2014-ЦЮ та від 15 жовтня 2014 року №ПР/Т-141227-НЮ керівництво підприємства не скористалося правом нарахувати і виставити до сплати Приватному акціонерному товариству "Львівський локомотивний завод" пеню і штраф за несвоєчасне надання послуг з ремонту тягового рухомого складу, тим самим Залізницею недоотримано фінансових ресурсів на загальну суму 5311749,47 грн. Внаслідок допущеного порушення позивачу завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму: 5311749, 47 грн;
- пунктом 3: у порушення положень статей 1, 9 Закону України "Про колективні договори та угоди" від 1 липня 1993 року №3356, статей 1, 2 Закону України "Про оплату праці" від 24 березня 1995 року №108/95-ВР підприємством перераховано коштів профспілковим організаціям (Дорпрофсожу, Профкому правління залізниці) на виплату премій, надбавок, інших виплат працівникам профспілкових організацій, які повинні фінансуватися з Профбюджету відповідного профоргану в сумі 739175,64 грн. Внаслідок допущеного порушення позивачу завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму: 739175,64 грн;
- пунктом 4 встановлено завищення вартості землевпорядних робіт у сумі: 603923,45 грн, виконаних підрядною організацією - Державним підприємством "Дніпропетровський проектно-вишукувальний інститут залізничного транспорту України" внаслідок включення до договорів й актів виконаних робіт завищених обсягів робіт, що підтверджено витягами з державного земельного кадастру про земельну ділянку, виданими територіальними органами Державного геокадастру України, що є порушенням статей 180, 189 Господарського кодексу України в частині обов`язковості виконання істотних умов договорів, погоджених сторонами, серед яких ціна договору. Внаслідок допущеного порушення позивачу завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму: 603923,45 грн;
- пунктом 5 встановлено завищення вартості наданих послуг Товариством з обмеженою відповідальністю "Охоронна фірма ГФ "Патріот" на суму: 432098,39 грн внаслідок непідтвердження в ході зустрічної звірки первинними документами фактичних витрат, чим порушено вимоги пункту першого статті 629 Цивільного кодексу України, пунктів 1, 2 статті 193 Господарського кодексу України в частині обов`язковості виконання умов договорів; пунктів 1, 2 статті 9 Закону України "Про бухгалтерській облік і фінансову звітність в Україні" від 16 липня 1999 року №996 в частині визнання витрат і достовірності змісту первинних документів. Внаслідок допущеного порушення позивачу завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму: 432098, 39 грн;
- пунктом 6 визначено недоотримання позивачем орендної плати за майно, яке рахується на балансі відокремленого структурного підрозділу "Запорізька колійна машинна станція", на суму: 58048, 96 грн і державним бюджетом на суму: 81268, 54 грн у порушення пункту 29 Додатку до Методики розрахунку та порядку використання плати за оренду державного майна, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 4 жовтня 1995 року №786 (зі змінами), в частині застосування заниженої орендної ставки за договором з Товариством з обмеженою відповідальністю "Дузенко і КО ЛТД". Внаслідок допущеного порушення завдано матеріальної шкоди (збитків) позивачу на суму: 58048,96 грн і державному бюджету на суму: 81268, 54 грн;
- пунктом 7 встановлено, що в порушення пункту першого статті 9 Закону України "Про бухгалтерській облік і фінансову звітність в Україні" (зі змінами), пунктів 6, 7, 12 Положення (Стандарту) бухгалтерського обліку 16 "Витрати", затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 31 грудня 1999 року №318 (зі змінами) понаднормово списано по обліку відокремленого структурного підрозділу "Пансіонат "Прибій" продуктів харчування на суму: 29123, 74 грн. Внаслідок допущеного порушення Залізниці завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму: 29123,74 грн;
- пунктом 9 визначено, що в порушення вимог пункту першого статті 797 Цивільного кодексу України підприємством проведено покриття за власний рахунок витрат орендаря по сплаті податку на землю на загальну суму: 13654,54 грн. Внаслідок допущеного порушення позивачу завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму: 13654,54 грн;
- пунктом 11 встановлено, що в порушення пункту першого статті 9 Закону України "Про бухгалтерській облік і фінансову звітність в Україні" (зі змінами), пунктами 6, 7, 13 Положення (Стандарту) бухгалтерського обліку 16 "Витрати" (зі змінами), Додатку №1 до Колективного договору зайво нараховано й виплачено доплату за керівництво бригадою працівникам відокремленого структурного підрозділу "Пансіонат "Прибій" на суму: 3789, 24 грн. Внаслідок допущеного порушення позивачу завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму: 3789,24 грн;
- пунктом 12 визначено, що в порушення статей 7, 8 Закону України "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування" від 8 липня 2010 року №2464-VI на зайво нараховані та виплачені суми заробітної плати зайво нараховано й перераховано єдиний соціальний внесок у сумі: 2300,78 грн. Внаслідок допущеного порушення позивачу завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму: 2300,78 грн;
- пунктом 13 встановлено, що у порушення статті 94 Кодексу законів про працю України від 17 грудня 1971 року, статті 1 Закону України "Про оплату праці" від 24 березня 1995 року №108/95-ВР, внаслідок непідтвердження фактів відпрацювання робочого часу відповідно до графіків роботи по прийомоздавальникам вантажу та багажу Складу палива та мастил відокремленого структурного підрозділу "Мелітопольське локомотивне депо" за невідпрацьований час зайво нараховано й виплачено заробітну плату в сумі: 1721,32 грн. Внаслідок допущеного порушення позивачу завдано матеріальної шкоди (збитків) на суму: 1721,32 грн;
- пунктом 16 визначено, що у порушення статті 94 Кодексу законів про працю України, статті 1 Закону України "Про оплату праці" за час перебування на робочому місці і виконання посадових обов`язків відповідно до Журналів відпуску дизельного палива (дизмастил) і Товарної книги кількісного руху нафтопродуктів (нафти) у час відпочинку згідно затверджених графіків роботи, прийомоздавальниками вантажу та багажу 3 розряду Складу палива та мастил Мелітополь відокремленого структурного підрозділу "Мелітопольське локомотивне депо", недоотримано заробітної плати в загальній сумі: 1695,84 грн;
- пунктом 17 констатовано недоотримання працівниками відокремленого структурного підрозділу "Запорізьке моторвагонне депо" середнього заробітку під час проходження медичних оглядів на суму: 799,03 грн, чим порушено вимоги статті 17 Закону України від "Про охорону праці" від 14 жовтня 1992 року №2694-ХІІ, пункту 3.1.4 Колективного договору на 2014 рік.
Вказаною вимогою підприємство зобов`язано "усунути виявлені порушення законодавства в установленому порядку". Вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом із завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів зобов`язано подати на адресу контролюючого органу до 20 січня 2017 року.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року №2939-XII.
Частиною першою статті 1 цього Закону передбачено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Частиною першою статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Пунктом 7 статті 10 вказаного Закону визначено право органу державного фінансового контролю пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Згідно з пунктом 10 цієї ж статті органу державного фінансового контролю надано право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Відповідно до частини другої статті 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року №4 (далі - "Положення про Держаудитслужбу"), Державна аудиторська служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Згідно з пунктом 3 вказаного Положення, основними завданнями Держаудитслужби є, зокрема, забезпечення формування і реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів.
Пунктом 4 Положення про Держаудитслужбу передбачено, що відповідно до покладених на неї завдань Держаудитслужба: