ПОСТАНОВА
Іменем України
29 травня 2020 року
Київ
справа №823/1731/18
адміністративне провадження №К/9901/30693/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом депутатів Черкаської міської ради ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 до Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: ОСОБА_4 (офіційний представник ініціативної групи із збору підписів виборців багатомандатного виборчого округу з виборів депутатів Черкаської міської ради на підтримку пропозиції про відкликання депутата Черкаської міської ради ОСОБА_3 за народною ініціативою), ОСОБА_5 (офіційний представник ініціативної групи із збору підписів виборців багатомандатного виборчого округу з виборів депутатів Черкаської міської ради на підтримку пропозиції про відкликання депутата Черкаської міської ради ОСОБА_2 за народною ініціативою), ОСОБА_6 (офіційний представник ініціативної групи із збору підписів виборців багатомандатного виборчого округу з виборів депутатів Черкаської міської ради на підтримку пропозиції про відкликання депутата Черкаської міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою), політична партія "Партія Вільних Демократів", партія Всеукраїнського об`єднання "Черкащани", ОСОБА_7, ОСОБА_8 , ОСОБА_9, про зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_8 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13.02.2019 (суддя Гараня С. М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.06.2019 (колегія суддів у складі: Земляної Г. В., Лічевецького І. О., Кузьмишиної О. М.),
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У квітні 2018 року депутати Черкаської міської ради ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 звернулися до суду з позовом до Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: ОСОБА_4 (офіційний представник ініціативної групи із збору підписів виборців багатомандатного виборчого округу з виборів депутатів Черкаської міської ради на підтримку пропозиції про відкликання депутата Черкаської міської ради ОСОБА_3 за народною ініціативою), ОСОБА_5 (офіційний представник ініціативної групи із збору підписів виборців багатомандатного виборчого округу з виборів депутатів Черкаської міської ради на підтримку пропозиції про відкликання депутата Черкаської міської ради ОСОБА_2 за народною ініціативою), ОСОБА_6 (офіційний представник ініціативної групи із збору підписів виборців багатомандатного виборчого округу з виборів депутатів Черкаської міської ради на підтримку пропозиції про відкликання депутата Черкаської міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою), політична партія "Партія Вільних Демократів", партія Всеукраїнського об`єднання "Черкащани", ОСОБА_7, ОСОБА_8 , ОСОБА_9 в якому просили:
- визнати незаконними збори виборців та скасувати рішення зборів виборців, викладене в протоколі від 30.03.2018 щодо внесення пропозиції про відкликання депутатів Черкаської міської ради від багатомандатного виборчого округу з виборів депутатів Черкаської міської ради за народною ініціативою;
- зобов`язати Черкаську міську виборчу комісію прийняти рішення про припинення ініціативи щодо відкликання депутатів Черкаської міської ради ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 .
Позовні вимоги мотивовано тим, що 30.03.2018 відбулись збори виборців щодо внесення пропозицій про відкликання депутатів Черкаської міської ради ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 за народною ініціативою. Всупереч вимогам частини другої статті 48 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", позивачів не було допущено до участі у зборах виборців 30.03.2018, на яких вирішувалось ініціювання питань про їх відкликання. На думку позивачів, збори проведені з численними порушеннями. Позивачі також вважають, що Черкаська міська виборча комісія не здійснила перевірку достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах із залученням органів ведення Державного реєстру виборців та правоохоронних органів - вибіркову перевірку їхніх підписів (не менше 10 відсотків від загальної кількості), як того вимагають положення абзацу 2 частини другої статті 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад". За твердженням позивачів, вони добросовісно виконують повноваження депутатів, тому жодна із підстав для відкликання, яка визначена частиною першою статті 37 Закону України "Про статус депутата місцевих рад" до них не може бути застосована. На підставі наведеного позивачі вважають, що Черкаська міська виборча комісія мала припинити ініціативу щодо їх відкликання з посад депутатів, однак вчинила протиправні дії щодо узагальнення матеріалів по їх відкликанню, як депутатів, що стало підставою для звернення до суду з вказаним позовом.
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 12.09.2018 у справі закрито провадження в частині позовних вимог до Черкаської міської виборчої комісії Черкаської області про визнання незаконними зборів виборців та скасування рішення зборів виборців, яке викладене в протоколі від 30.03.2018 щодо внесення пропозиції про відкликання депутатів Черкаської міської ради від багатомандатного виборчого округу з виборів депутатів Черкаської міської ради за народною ініціативою.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Черкаський окружний адміністративний суд рішенням від 13.02.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.06.2019, адміністративний позов задовольнив: зобов`язав Черкаську міську виборчу комісію Черкаської області прийняти рішення про припинення ініціативи щодо відкликання депутатів Черкаської міської ради ОСОБА_1, ОСОБА_2 та ОСОБА_3 .
Судові рішення мотивовано тим, що територіальна виборча комісія повинна перевірити правильність оформлення наданих їй підписних листів, а також достовірність відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, вибіркову перевірку їх підписів - не менше ніж 10 відсотків від загальної кількості. Вказані дії комісія повинна вчинити із залученням органів ведення Державного реєстру виборців та правоохоронних органів. Натомість комісія фактично розпочала процедуру повторного збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутатів Черкаської міської ради ОСОБА_1, ОСОБА_2 та ОСОБА_3, оголосивши через TOB телерадіокомпанія "ВІККА" про збір заяв громадян на підтвердження своїх підписів у підписних листах. Також суди встановили, що збір заяв громадян, відповідно до змісту протоколу комісії від 02.05.2018, відбувався поза її засіданням шляхом чергування окремих членів комісії, що є неприпустимим, оскільки перевірка підписів у підписних листах повинна здійснюватися у безперервному засіданні комісії. З огляду на наведене, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що Черкаська міська виборча комісія, як суб`єкт владних повноважень, не вжила усіх необхідних заходів та не здійснила перевірку достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, вибіркову перевірку їх підписів, а також не здійснила вибіркову перевірку їх підписів із залученням органів ведення Державного реєстру виборців, здійснивши вказані дії лише формально. При цьому, комісія узагальнила матеріали по відкликанню позивачів, як депутатів Черкаської міської ради, та визнала їх достатніми для прийняття рішення про відкликання останніх з посади депутата, що вказує на неправомірність таких дій комісії. Крім того, суди дійшли висновку, що вимога позивачів про зобов`язання Черкаської міської виборчої комісії прийняти рішення про припинення ініціативи щодо їх відкликання, є формою втручання в дискреційні повноваження відповідача. Разом з цим, з урахуванням тієї обставини, що в діях Черкаської міської виборчої комісії наявний факт порушення Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" під час проведення процедури відкликання депутатів Черкаської міської ради ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 за народною ініціативою, а також беручи до уваги значимість даного рішення для позивачів, які з квітня 2018 року позбавлені можливості здійснювати свої професійні обов`язки і тим самим позбавлені засобів для існування, суди дійшли висновку, що у даному випадку за необхідне обрати належний та правильний спосіб захисту порушеного права позивачів шляхом зобов`язання відповідача вчинити відповідні дії.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, третя особа ОСОБА_8 подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позову. В обґрунтування вимог касаційної скарги вказує на те, що спірні судові рішення не відповідають вимогам частин другої, п`ятої статті 41 Закону України "Про статус народних депутатів місцевих рад", частин другої, чотирнадцятої статті 27, частини третьої статті 20 Закону України "Про місцеві вибори", оскільки Черкаська міська виборча комісія Черкаської області здійснила належну перевірку зібраних підписів, а ухилення від участі у перевірці органів Державного реєстру виборців та правоохоронних органів не може бути перешкодою до реалізації права громадян на відкликання депутатів. Крім того, комісія не розпочинала процедуру повторного збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутатів, а здійснювала перевірку вже зібраних підписів. Зазначає, що визначені законом підстави для припинення ініціативи відсутні, а можливі порушення порядку проведення комісією перевірки у будь-якому разі не можуть бути приводом для припинення ініціативи. Також вважає, що суд не мав права зобов`язувати виборчу комісію приймати рішення про припинення ініціативи, а комісія не може розглянути питання про припинення ініціативи поки не скасовано у встановленому порядку рішення про звернення до партії.
Позиція інших учасників справи
У відзиві на касаційну скаргу представник відповідача, посилаючись на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів - без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду від 11.11.2019 відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_8 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 13.02.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.06.2019.
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28.05.2020 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Черкаською міською виборчою комісією Черкаської області було складені повідомлення від 02.04.2018 № 2/04 № 5/04, № 3/04, в якому повідомляється, що 30.03.2018 за адресою: АДРЕСА_1 відбулись збори виборців щодо внесення пропозицій про відкликання депутатів Черкаської міської ради ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 за народною ініціативою.
За результатами проведених 30.03.2018 зборів виборців багатомандатного виборчого округу з виборів депутатів Черкаської міської ради на підтримку пропозицій про відкликання депутатів Черкаської міської ради за народною ініціативою, зокрема, ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, складено протоколи, якими: внесено пропозиції про їх відкликання з посади депутата; створено ініціативні групи для збирання підписів виборців у кількості 61 та затверджено склад груп; обрано ОСОБА_4 (офіційним представником ініціативної групи із збору підписів виборців багатомандатного виборчого округу з виборів депутатів Черкаської міської ради на підтримку пропозиції про відкликання депутата Черкаської міської ради ОСОБА_3 за народною ініціативою), ОСОБА_5 (офіційним представником ініціативної групи із збору підписів виборців багатомандатного виборчого округу з виборів депутатів Черкаської міської ради на підтримку пропозиції про відкликання депутата Черкаської міської ради ОСОБА_2 за народною ініціативою) та ОСОБА_6 (офіційним представником ініціативної групи із збору підписів виборців багатомандатного виборчого округу з виборів депутатів Черкаської міської ради на підтримку пропозиції про відкликання депутата Черкаської міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою); затверджено форму підписних листів для збирання підписів на підтримання ініціативи про відкликання вищевказаних депутатів Черкаської міської ради за народною ініціативою.
Після чого, 01.04.2018 офіційні представники ініціативних групи подали до Черкаської міської виборчої комісії повідомлення про проведення вказаних вище зборів та надали витяги з протоколів зборів по кожному депутату.
02.04.2018 Черкаська міська виборча комісія повідомила позивачів, політичні партії та їх осередки, які висували відповідних депутатів та Черкаську міську раду про проведення зборів виборців.
21.04.2018 до Черкаської міської виборчої комісії від представників ініціативних груп з відкликання депутатів Черкаської міської ради за народною ініціативою надійшли підписні листи щодо внесення пропозицій про відкликання депутатів Черкаської міської ради ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3
22.04.2018 Черкаська міська виборча комісія відкрила безперервне засідання та розпочала перевірку поданих підписних листів та затвердила фактичну кількість підписів у підписних листах на підтримку ініціативи про відкликання депутата ОСОБА_3 - 2031 підпис, депутата ОСОБА_1 - 2030 підписів та депутата ОСОБА_2 - 2123 підписи.
Крім того, Черкаська міська виборча комісія вирішила звернутись до правоохоронних органів та органів ведення Державного реєстру виборців для залучення їх до вибіркової перевірки підписів у підписних листах, після чого оголосила перерву в своєму засіданні.
Після оголошеної 22.04.2018 перерви, 25.04.2018 комісія продовжила засідання, на якому виступив юрист комісії Бунякін М. М., повідомивши про направлення звернень до органів національної поліції, прокуратури та органів ведення державного реєстру виборців про їх залучення до процесу вибіркової перевірки підписів у підписних листах.
Одночасно юрист повідомив, що відповідей на звернення комісія не отримала, але працівники органів ведення Державного реєстру виборців Соснівського та Придніпровського районів міста Черкаси в усній формі повідомили, що готові взяти участь у процедурі перевірки підписів.
Відповідно до протоколу засідання комісії 25.04.2018, остання прийняла рішення направити офіційного листа TOB телерадіокомпанія "ВІККА" для замовлення рухомого рядка з метою сповіщення виборців багатомандатного виборчого округу міста Черкаси про перевірку підписів та інформації, що міститься у підписних листах, та способу перевірки цих даних; затвердити форму заяви-підтвердження достовірності даних та підпису виборців, що містяться у підписних листах. Місцем перевірки достовірності відомостей у підписних листах та підписів виборців визначити кабінет № 100, за адресою: АДРЕСА_3 .
Також Черкаською міською виборчою комісією прийнято рішення стосовно порядку проведення перевірки в рамках встановлених Законом термінів для перевірки підписних листів та перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, та вибіркової перевірки їх підписів, шляхом повідомлення в засобах масової інформації виборців багатомандатного округу міста Черкаси про місце проведення такої перевірки, та перевірка їх: паспортних даних та підписів, про що виборці, що звертатимуться, мають скласти в Черкаській міській виборчій комісії Черкаської області відповідні заяви-підтвердження достовірності даних, що містяться про них у підписних листах.
У зв`язку з необхідністю проведення процедури перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах та вибіркової перевірки їх підписів, оголошено перерву в засіданні комісії.
02.05.2018 комісією продовжено засідання щодо узагальнення збору підписів на підтримку пропозицій про відкликання депутатів Черкаської міської ради - ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 .
Згідно протоколу, складеного за результатами засідання комісії, станом на 02.05.2018 відповіді від органів ведення Державного реєстру виборців комісією не отримано.
За даними протоколу засідання комісії від 02.05.2018 члени виборчої комісії чергували зранку 26.04.2018 по 02.05.2018 у приміщені та відбирали у виборців багатомандатного виборчого округу міста Черкаси, які виявили бажання прийти задля підтвердження достовірності свого підпису та відомостей про себе у підписному листі, відповідні заяви-підтвердження.
У протоколі комісія висловила твердження, за результатами перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться у підписних листах та вибіркової перевірки їх підписів встановлено достовірність відомостей про громадян, що містяться у підписних листах, а також те, що усі громадяни, що поставили свої підписи у підписних листах є виборцями багатомандатного виборчого округу міста Черкаси. Також, відповідно до наданих виборцями в результаті вибіркової перевірки заяв-підтверджень комісією встановлено та підтверджено достовірність підписів виборців у підписних листах.
Згідно відомостей, які містяться в протоколі засідання комісії від 02.05.2018, під час перевірки достовірності підписів виборців в підписних листах за відкликання депутатів Черкаської міської ради ОСОБА_3 та ОСОБА_1 за народною ініціативою до комісії прийшли 252 виборця багатомандатного виборчого округу міста Черкаси, які власноруч підписали 252 заяви-підтвердження (відносно ОСОБА_2 - до комісії прийшли 251 виборець багатомандатного виборчого округу міста Черкаси, які власноруч підписали 251 заяву-підтвердження), чим підтвердили достовірність відомостей про громадян та їх підписи, особисто внесені до підписних листів про відкликання вказаних депутатів.
За результатами дослідження вказаних матеріалів (заповнені підписні листи, протокол зборів з усіма додатками тощо), отриманих від офіційного представника ініціативної групи з відкликання депутатів Черкаської міської ради ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 за народною ініціативою, комісія прийняла протокольне рішення, оформлене в подальшому постановою № 1 від 02.05.2018, вважати їх такими, що повністю відповідають статтям 38-40 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад".
02.05.2018 комісія прийняла постанову № 2 про звернення до вищого керівного органу Всеукраїнського Об`єднання "Черкащани", місцева організація якої висунула депутата Черкаської міської ради ОСОБА_1 щодо розгляду питання про відкликання останнього з посади за народною ініціативою та прийняття відповідного рішення. Крім цього, комісія також прийняла постанови № 3 та № 4 про звернення до вищого керівного органу політичної партії "Партія Вільних Демократів", місцева організація якої висунула депутатів Черкаської міської ради ОСОБА_2 та ОСОБА_3 щодо розгляду питання про відкликання їх з посади за народною ініціативою та прийняття відповідного рішення.
02.05.2018 рішенням вищого керівного органу "Партії Вільних Демократів" були відкликані депутати Черкської міської ради ОСОБА_2 та ОСОБА_3, а 07.05.2018 рішенням вищого керівного органу Всеукраїнського Об`єднання "Черкащани" відкликаний депутат Черкаської міської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою, у зв`язку з чим, постановою Черкаської МВК Черкаської області № 6 від 03.05.2018 визнані обраними депутатами Черкаської міської ради ОСОБА_7 та ОСОБА_8 (в подальшому, постановами Черкаської МВК Черкаської області від 03.05.2018 № 7 та № 8 вказані особи були зареєстровані депутатами Черкаської міської ради).
Вважаючи вищевказані дії Черкаської МВК Черкаської області протиправними, позивачі звернулись з відповідним позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування (в редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин)
За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - місцева рада) як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради, встановлює гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради визначає Закону України від 11.07.2002 № 93-IV "Про статус депутатів місцевих рад" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" повноваження депутата місцевої ради припиняються достроково за наявності перелічених підстав, засвідчених офіційними документами, без прийняття рішення відповідної ради у разі його відкликання виборцями у встановленому цим Законом порядку.
Стаття 37 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" визначає, що підставами для відкликання виборцями обраного ними депутата місцевої ради можуть бути: 1) порушення депутатом місцевої ради положень Конституції і законів України, що встановлено судом; 2) пропуск депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин, передбачених статтею 10 цього Закону, обов`язків депутата місцевої ради у виборчому окрузі; 3) невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням його передвиборної програми, невиконання депутатом місцевої ради передбачених статтею 16 цього Закону зобов`язань звітувати перед виборцями та проводити зустрічі з ними.
Відповідно до частини першої статті 38 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" право вносити пропозицію про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (не раніше ніж через рік з моменту набуття таких повноважень) мають громадяни України, які відповідно до закону про місцеві вибори є виборцями відповідного виборчого округу.
Згідно з пунктом 3 частини другої статті 38 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою приймається на зборах виборців у кількості 300 осіб для відкликання депутата міської ради міста обласного значення та районної у місті ради.
Частиною третьою статті 38 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" визначено, що не пізніш як за два дні до дня проведення зборів виборців, на яких буде розглядатися питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, про дату, місце та час їх проведення повідомляються регіональні та/або місцеві засоби масової інформації.
Відповідно до пункту 2 абзацу 2 частини третьої статті 38 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", у разі прийняття на зборах виборців рішення щодо внесення пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою на цих зборах утворюється ініціативна група для збирання підписів виборців відповідного виборчого округу на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (далі - ініціативна група), до складу якої можуть бути включені виборці відповідного округу, та затверджується її персональний склад. Кількість членів ініціативної групи у разі відкликання депутата районної, міської (міста обласного значення), районної в місті ради повинна становити не менше 50 осіб.
Згідно з частиною четвертою статті 38 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" у протоколі зборів виборців, на яких розглядається питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, зазначається зміст звернення виборців про відкликання депутата місцевої ради, зміст обговорення, прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради, персональний склад ініціативної групи, відомості про особу, визначену бути офіційним представником ініціативної групи, а також про встановлену форму підписного листа для збирання підписів на підтримку ініціативи про відкликання депутата місцевої ради (далі - підписний лист), зразок якого є додатком до протоколу зборів виборців. Протокол підписується головуючим на зборах та секретарем зборів. Додатком до протоколу зборів також є перелік їх учасників, у якому зазначаються прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), число, місяць і рік народження, відомості про громадянство, серію та номер паспорта громадянина України (тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України), адресу місця проживання, засоби зв`язку (контактний телефон), що засвідчуються підписом кожного учасника зборів.