ПОСТАНОВА
Іменем України
28 травня 2020 року
м. Київ
справа №804/4376/16
адміністративне провадження №К/9901/14662/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув в порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою Фонду державного майна України
на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17.10.2016 (колегія у складі суддів Сидоренко Д.В., Гончарової І.А., Верби І.О.) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 01.12.2016 (колегія у складі суддів Гімона М.М., Чумака С.Ю., Юрко І.В.)
у справі № 804/4376/16
за позовом ОСОБА_1
до Фонду державного майна України
про визнання неправомірними та скасування рішень.
І. ПРОЦЕДУРА
1. 12.07.2016 ОСОБА_1 звернувся із позовом до суду, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати пункт 1.3 рішення Екзаменаційної комісії Фонду Державного майна України, оформлене протоколом №86 від 28.04.2016, в частині позбавлення (анулювання) ОСОБА_1 спеціалізації 1.1 "Оцінка нерухомих речей (нерухомого майна, нерухомості), у тому числі земельних ділянок та майнових прав на них" з кваліфікаційного документа - сертифіката №2235 від 03.02.2001, виданого Фондом спільно з колективним підприємством "Інформаційно-консультаційний центр" Українського товариства оцінювачів;
- визнати протиправним та скасувати наказ від 13.05.2016 № 989, яким анульовано з кваліфікаційного документа оцінювача ( ОСОБА_1 ) - сертифіката №2235 від 03.02.2001 спеціалізацію 1.1 "Оцінка нерухомих речей (нерухомого майна, нерухомості), у тому числі земельних ділянок та майнових прав на них" з 28.04.2016.
2. Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17.10.2016, позов ОСОБА_1 задоволено повністю.
3. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 01.12.2016 було змінено судове рішення суду першої інстанції в частині обґрунтування висновків суду, а в іншій частині - залишено без мін.
4. До Вищого адміністративного суду України 05.10.2017 надійшла касаційна скарга Відповідача на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17.10.2016 та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 01.12.2016. У поданій касаційній скарзі Відповідач із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права просив скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.
5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 26.12.2016 відкрито провадження у справі.
6. У зв`язку із ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу було передано до Верховного Суду.
7. Скаржник заявляв клопотання про зупинення виконання оскаржуваних судових рішень, однак ухвалою Вищого адміністративного суду України від 15.05.2017 було відмовлено в задоволенні такого клопотання.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Товарною біржею "Універсальна" (оцінщик ОСОБА_1 ) згідно із Законом України "Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні", Національним та міжнародними стандартам оцінки майна, проведено оцінку майна, за результатом якої складено Звіт про оцінку вартості майна - цілісний майновий комплекс: загальна площа 37461,4 кв.м., розташованого за адресою: АДРЕСА_1 та Звіт про оцінку вартості майна - нежитлові приміщення підвалу, загальною площею 1747,8 кв.м., які розташовані в житловому АДРЕСА_2, розташованого за адресою:
АДРЕСА_3 . Національним банком України на адресу Фонду державного майна України (далі - ФДМУ) направлені звернення від 15.02.2016 (т.1, а.с. 18) та від 09.03.2016 (т.1, а.с. 39) щодо розгляду питань позбавлення ТБ "Універсальна" та оцінщика ОСОБА_1 сертифікату оцінювачів, до яких додано рецензії на вищезазначені Звіти про оцінку вартості майна, проведені Експертною радою Асоціації Спеціалістів Банківської Оцінки України та Центральною Експертною Радою Українського товариства оцінювачів відповідно.
10. Згідно з рецензією Асоціації Спеціалістів Банківської Оцінки України зроблено висновок, що звіт позивача про оцінку цілісного майнового комплексу в смт Ювілейне в Дніпропетровському районі класифікується як такий, що не відповідає вимогам нормативно-правових актів з оцінки майна, є неякісним та непрофесійним і не може бути використаний (т.1, а.с. 20).
11. Згідно з рецензією Українського товариства оцінювачів зроблено висновок, що звіт позивача про оцінку нежитлового приміщення підвалу в м. Миколаїв класифікується як такий, що не відповідає вимогам нормативно-правових актів з оцінки майна, є неякісним і не може бути використаний (т.1, а.с. 41-43).
12. На підставі звернення НБУ від 15.02.2016 №12-0004/13761 рецензентом ОСОБА_2, яка працює в ЦА ФДМУ, Департамент оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності, проведено рецензування Звіту про оцінку вартості майна - цілісний майновий комплекс: загальна площа 37461,4 кв.м., за якою встановлено, що звіт класифікується за ознаками абзацу п`ятого пункту 67 Національного стандарту №1, як такий, що не відповідає вимогам нормативно-правових актів з оцінки майна, є неякісним та непрофесійним і не може бути використаний (т.2 а.с. 78-81).
13. На підставі звернення НБУ від 09.03.2016 №12-0004/20207 рецензентом ОСОБА_3, яка працює в ЦА ФДМУ, проведено рецензування Звіту про оцінку вартості майна - нежитлових приміщень підвалу, за якою встановлено, що звіт класифікується за ознаками абзацу четвертого пункту 67 Національного стандарту №1, як такий, що не повною мірою відповідає вимогам нормативно-правових актів з оцінки майна і має значні недоліки, що вплинули на результати оцінки, але може використовуватися з метою, визначеною у звіті, після виправлення зазначених недоліків (т.1, а.с. 112-115).
14. 28.04.2016 відбулося засідання Екзаменаційної комісії Фонду державного майна України, оформлене протоколом №86, на якому розглянуто питання щодо професійної оціночної діяльності позивача. За результатами розгляду звернень НБУ, двох звітів про оцінку та двох рецензій на кожний з них, зроблено висновок про не однократне грубе порушення нормативно-правових актів з оцінки майна при складанні звітів про оцінку майна за спеціалізацією 1.1., у зв`язку з чим прийнято рішення про позбавлення (анулювання) ОСОБА_1 спеціалізації 1.1. "Оцінка нерухомих речей (нерухомого майна, нерухомості), у тому числі земельних ділянок та майнових прав на них" з кваліфікаційного документа оцінювача - сертифіката №2235 від 03.02.2001, виданого Фондом спільно з Колективним підприємством "Інформаційно-консультаційний центр" Українського товариства оцінювачів. При цьому за результатами розгляду Звіту про незалежну оцінку цілісного майнового комплексу загальною площею 37461,4 кв.м., що розташований за адресою: АДРЕСА_1, члени комісії дійшли висновку, що за текстом звіту фактично об`єктами оцінювання є перелік нерухомого майна, а тому звіт про оцінку кваліфікований як такий, що складений за спеціалізацією 1.1. (т.1, а.с. 13-15).
15. 13.05.2016 Фондом державного майна України прийнято наказ № 989 "Щодо виключення інформації про оцінювача з Державного реєстру оцінювачів та суб`єктів оціночної діяльності", згідно якого наказано анулювати з кваліфікаційного документа оцінювача - сертифіката №2235 від 03.02.2001, виданого Фондом спільно з Колективним підприємством "Інформаційно-консультаційний центр" Українського товариства оцінювачів, спеціалізацію 1.1 "Оцінка нерухомих речей (нерухомого майна, нерухомості), у тому числі земельних ділянок та майнових прав на них" з 28.04.2016 (т.1, а.с. 9).
16. Відповідно до констатуючої частини вищезазначеного наказу, останній прийнято згідно з частиною другою статті 16 Закону України "Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні" № 2658-III від 12.07.2001, а також на підставі рішення Екзаменаційної комісії від 28.04.2016 (протокол № 86).
17. Не погоджуючись із вказаними рішеннями, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
18. В обґрунтування позовних вимог Позивач покликався на те, що оскаржувані рішення ґрунтуються на рецензіях експертних рад саморегульованих організацій оцінювачів, які не отримані безпосередньо Фондом державного майна України, а були надані до подання Національного банку України.
19. Рецензія на звіт про оцінку вартості нерухомого майна - цілісний майнових комплекс, загальна площа 37461,4 кв.м. розташованого за адресою: АДРЕСА_1 район, смт Ювілейне, вул. Дружби 2, проведено Експертною радою Асоціації Спеціалістів Банківської оцінки України, членом якої не є позивач, у зв`язку з чим відсутні обставини неодноразового грубого порушення позивач нормативно-правових актів з оцінки майна.
20. Відповідач зазначив, що були наявні підстави для анулювання сертифіката оцінювача, передбачені статтею 16 Закону України "Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні", оскільки ОСОБА_1 складемо 2 звіти про незалежну оцінку майна, на кожен з яких є по дві рецензії, які класифікують діяльність ОСОБА_1 як грубі порушення нормативно-правових актів з оцінки майна, майнових прав і професійної оціночної діяльності.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
21. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що для прийняття оспорюваних рішень були відсутні передбачені частиною другою ст. 16 Закону № 2658 підстави у вигляді не одноразового та грубого порушення оцінювачем нормативно-правових актів з оцінки майна. У зв`язку із цим суд дійшов висновку про недотримання відповідачем принципу реалізації владних управлінських функцій.
22. Суд апеляційної інстанції погодився з постановою суду першої інстанції про задоволення адміністративного позову, проте змінив її в частині обґрунтування висновків суду для прийняття такого рішення, зазначивши, що при вирішення спору виходив з недодержання процедури позбавлення оцінювача кваліфікаційного свідоцтва, в той час як оспорювані рішення стосуються анулювання сертифіката суб`єкта оціночної діяльності.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
23. Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанції та вважає, що висновки судів не відповідають обставинам справи, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи:
А) Відповідач стверджує, що оцінювачем ОСОБА_1 складено два звіти про незалежну оцінку майна, на кожен з яких є по дві рецензії (Експертної ради саморегулівної організації оцінювачів "Асоціації Спеціалістів Банківської Оцінки України", Експертної ради саморегулівної організації оцінювачів - ГО "Всеукраїнське об`єднання "Українське товариство оцінювачів", та які складені рецензентами, що працюють у штаті Фонду), які класифікують діяльність оцінювача ОСОБА_1 як грубі порушення нормативно-правових актів з оцінки майна, майнових прав і професійної оціночної діяльності. Отже мало місце неодноразове грубе порушення нормативно-правових актів з оцінки майна, що є підставою для позбавлення (анулювання) кваліфікаційного свідоцтва оцінювача.
Б) Скаржник наголошує, що Екзаменаційна комісія Фонду Державного майна України діяла в межах наданих законодавством повноважень, оскільки сертифікат №2235 від 03.02.2001, виданий ОСОБА_1, є кваліфікаційним документом оцінювача.
22. Відзив від Позивача не надходив.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Суд дослідив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.
24. Правові засади здійснення оцінки майна, майнових прав та професійної оціночної діяльності в Україні, її державного та громадського регулювання, забезпечення створення системи незалежної оцінки майна з метою захисту законних інтересів держави та інших суб`єктів правовідносин у питаннях оцінки майна, майнових прав та використання її результатів регулюються Законом України "Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні" № 2658-III від 12.07.2011 (далі - Закон № 2658-).
25. Відповідно до ч. 1 ст. 4 Закону № 2658 професійна оціночна діяльність (далі - оціночна діяльність) - діяльність оцінювачів та суб`єктів оціночної діяльності, визнаних такими відповідно до положень цього Закону, яка полягає в організаційному, методичному та практичному забезпеченні проведення оцінки майна, розгляді та підготовці висновків щодо вартості майна.
26. Згідно зі ст. 5 Закону № 2658 суб`єктами оціночної діяльності є:
суб`єкти господарювання - зареєстровані в установленому законодавством порядку фізичні особи - суб`єкти підприємницької діяльності, а також юридичні особи незалежно від їх організаційно-правової форми та форми власності, які здійснюють господарську діяльність, у складі яких працює хоча б один оцінювач, та які отримали сертифікат суб`єкта оціночної діяльності відповідно до цього Закону;
органи державної влади та органи місцевого самоврядування, які отримали повноваження на здійснення оціночної діяльності в процесі виконання функцій з управління та розпорядження державним майном та (або) майном, що є у комунальній власності, та у складі яких працюють оцінювачі.
27. Відповідно до ч. 1 ст. 6 Закону № 2658 оцінювачами можуть бути громадяни України, іноземці та особи без громадянства, які склали кваліфікаційний іспит та одержали кваліфікаційне свідоцтво оцінювача відповідно до вимог цього Закону.
28. Статтею 15 Закону № 2658 визначено, що кваліфікаційне свідоцтво оцінювача (далі - кваліфікаційне свідоцтво) є документом, який підтверджує достатній фаховий рівень підготовки оцінювача за програмою базової підготовки для самостійного проведення оцінки майна. Кваліфікаційні свідоцтва підтверджують професійну підготовку оцінювача за такими напрямами оцінки майна відповідно до програм базової підготовки: оцінка об`єктів у матеріальній формі; оцінка цілісних майнових комплексів, паїв, цінних паперів, майнових прав та нематеріальних активів, у тому числі прав на об`єкти інтелектуальної власності.
29. В той же час статтею 18 Закону № 2658 визначено, що сертифікат суб`єкта оціночної діяльності - суб`єкта господарювання (далі - сертифікат) є документом, що засвідчує право суб`єкта оціночної діяльності на внесення його до Державного реєстру суб`єктів оціночної діяльності, які здійснюють оціночну діяльність у формі практичної діяльності з оцінки майна та які визнані суб`єктами оціночної діяльності за напрямами оцінки майна, що в ньому зазначені.
30. Отже, Закон № 2658 розрізняє поняття "кваліфікаційне свідоцтво", яке підтверджує фаховий рівень оцінювача, та "сертифікат", який підтверджує право фактично здійснювати оціночну діяльність за певними напрямами, що в ньому вказані.
31. Порядок прийняття рішення про видачу, позбавлення, зупинення дії кваліфікаційного свідоцтва визначений статтею 16 вказаного Закону. Частиною другою ст. 16 Закону №2658 визначено підстави для прийняття рішення про позбавлення кваліфікаційного свідоцтва (його анулювання) Екзаменаційною комісією за письмовим поданням заінтересованих осіб, зокрема, з підстави неодноразового грубого порушення оцінювачем нормативно-правових актів з оцінки майна.
32. Відповідно до статті 16 Закону України "Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні" з метою організаційного забезпечення прийняття рішень про видачу кваліфікаційних свідоцтв оцінювачів та про позбавлення кваліфікаційних свідоцтв оцінювачів (їх анулювання), наказом Фонду державного майна України № 1997 від 13.11.2002, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 28.11.2002 за №925/723, було затверджено Положення про порядок роботи Екзаменаційної комісії.
33. В той же час виключний перелік підстав анулювання сертифіката суб`єкта оціночної діяльності визначені статтею 20 Закону № 2658, де передбачено, що сертифікат може бути анульовано Фондом державного майна України, зокрема, за наявності порушень вимог цього Закону та інших нормативно-правових актів з оцінки майна, виявлених шляхом рецензування, які призвели до визнання неякісною оцінки майна, проведеної суб`єктом оціночної діяльності - суб`єктом господарювання, або оцінювачами, які працюють у його штатному складі. Порядок розгляду питань про анулювання сертифіката та його поновлення встановлюється Фондом державного майна України.
34. Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що позбавлення оцінювача кваліфікаційного свідоцтва (його анулювання) Екзаменаційною комісією (стаття 16 Закону № 2658) та анулювання Фондом державного майна України сертифіката суб`єкта оціночної діяльності (стаття 20 Закону № 2658) є різними юридичними процедурами, вони мають різні наслідки та право прийняття відповідних рішень належить різним суб`єктам.
При цьому слід зазначити, що у анулюванні сертифіката суб`єкта оціночної діяльності Екзаменаційна комісія участі не приймає, в той час як рішення Екзаменаційної комісії про позбавлення оцінювача кваліфікаційного свідоцтва (його анулювання) не потребує видання наказу Фондом державного майна України.
35. Пунктом 10 розділу IV "Порядок прийняття рішення про позбавлення кваліфікаційного свідоцтва оцінювача (його анулювання)" Положення про порядок роботи Екзаменаційної комісії (наказ ФДМУ № 1997) встановлено, що за результатами розгляду питання щодо професійної діяльності оцінювача Екзаменаційна комісія приймає рішення про позбавлення його кваліфікаційного свідоцтва (кваліфікаційного документа) оцінювача (його анулювання) за наявності підстав, визначених частиною другою статті 16 Закону. У разі відсутності підстав для позбавлення оцінювача кваліфікаційного свідоцтва (кваліфікаційного документа) оцінювача Екзаменаційною комісією за підсумками розгляду винесеного питання щодо його професійної оціночної діяльності можуть прийматися такі рішення: