ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 травня 2020 року
м. Київ
Справа № 915/178/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
головуючого - Пількова К. М., суддів: Дроботової Т. Б., Чумака Ю. Я.,
за участю секретаря судового засідання - Жураховської Т. О.,
учасники справи:
прокурор - Кравчук О. А., Офіс Генерального прокурора
відповідач-1 - не з`явився;
відповідач-2 - Забранський Р. М., Тарасенко Є. В., адвокат.
розглянув у судовому засіданні касаційну скаргу Першого заступника прокурора Одеської області
на постанову Південно-західного апеляційного господарського суду (головуючий - Ярош А. І., судді: Діброва Г. І, Принцевська Н. М.) від 26.11.2019 у справі Господарського суду Миколаївської області
за позовом Заступника керівника Миколаївської міської прокуратури № 1 (далі - Прокурор)
до Миколаївської міської ради (далі - Рада) та Фізичної особи-підприємця Забранського Руслана Михайловича (далі - ФОП Забранський)
про скасування пункту рішення, визнання недійсним договору оренди,
1. Короткий зміст позовних вимог
1.1. 21.06.2018 Прокурор в інтересах держави звернувся до Господарського суду Миколаївської області з позовом до Ради та ФОП Забранського про визнання незаконним та скасування пункту 5 розділу 3 рішення Ради № 9/45 від 31.10.2016 "Про продовження Фізичній особі-підприємцю Забранському Руслану Михайловичу на 3 роки з дати прийняття рішення строку оренди земельної ділянки площею 462 кв.м з кадастровим номером 4810136300:06:003:0007, що надана рішенням міської ради № 37/42 від 18.11.2005 для подальшого обслуговування літнього майданчика по вул. Лазурній поблизу АГК "Ліски" без права оформлення права власності на нерухоме майно" (далі - Рішення № 9/45); визнання недійсним договору оренди землі від 05.10.2017 № 11449, укладеного між Відповідачами та зареєстрованого у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 07.11.2018 за № 28828557 (далі - Договір-2); повернення ФОП Забранським територіальній громаді м. Миколаєва в особі Ради у придатному для використанні стані земельної ділянки площею 462 кв.м, розташованої по вул. Лазурній поблизу АГК "Ліски" у м. Миколаєві, кадастровий номер 4810136300:06:003:0007 вартістю 541 306, 92 грн (далі - Земельна ділянка), шляхом демонтажу споруд та літнього майданчика.
1.2. Позовна заява мотивована тим, що пункт 5 розділу 3 Рішення № 9/45 суперечить приписам Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та Водного кодексу України (далі - ВК України), оскільки Земельна ділянка розташована у межах прибережної захисної смуги, всупереч її цільовому призначенню використовується у комерційних цілях, а також передана в оренду ФОП Забранському без проведення земельних торгів; оскільки Відповідачі уклали Договір-2 на підставі незаконного пункту Рішення № 9/45 він підлягає визнанню недійсним відповідно до статей 16, 203, 215 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), а Земельна ділянка - поверненню Раді у придатному для використання стані шляхом демонтажу споруд та літнього майданчика з дерев`яними альтанками на підставі статті 1212 ЦК України.
2. Короткий зміст рішень, прийнятих у справі
2.1. Рішенням Господарського суду Миколаївської області (суддя Олейняш Е. М.) від 23.05.2019 позов задоволено; визнано незаконним та скасовано пункт 5 розділу 3 Рішення № 9/45; визнано недійсним Договір-2; вирішено ФОП Забранському повернути територіальній громаді м. Миколаєва в особі Ради Земельну ділянку у придатному для використанні стані шляхом демонтажу споруд та літнього майданчика.
2.2. Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що 09.06.2011 Рада ухвалила рішення № 6/23 (далі - Рішення № 6/23), яким розірвала договір оренди земельної ділянки № 3870 від 10.01.2006, укладений між Радою та приватними підприємцями Забранським Русланом Михайловичем та Садиковим Володимиром Валерійовичем (далі - ПП Садиков), зареєстрований в книзі записів договорів оренди від 01.02.2006 № 3870 (далі - Договір-1), внаслідок чого орендні правовідносини між його сторонами припинились; Рада прийняла Рішення № 9/45 про продовження строку оренди земельної ділянки після розірвання Договору-1 та спливу 5 років, що суперечить приписам 33 Закону України "Про оренду землі"; під час дії Договору-1 Відповідачі не погодили продовження строку користування Земельною ділянкою та не уклали додаткову угоду; після спливу чотирьох місяців з дня закінчення строку дії Договору-1 він був розірваний, тобто орендні правовідносини сторін за ним припинились, а продовження (поновлення) договору оренди землі після його припинення (розірвання) суперечить приписам статті 33 Закону України "Про оренду землі" та вимогам ЗК України; Рада порушила вимоги статей 124, 134 ЗК України, статті 33 Закону України "Про оренду землі", що є самостійною підставою для визнання незаконним та скасування оскаржуваного пункту Рішення № 9/45; оскільки Договір-2 укладений на виконання незаконного пункту Рішення № 9/45, він підлягає визнанню недійсним, а правові підстави використання ФОП Забранським Земельної ділянки відсутні, відтак вона має бути повернута територіальній громаді м. Миколаєва в особі Ради у придатному для використання стані шляхом демонтажу споруд та літнього майданчика з дерев`яними альтанками; втручання держави в право володіння (користування) ФОП Забранського відповідає критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, сформованим у сталій практиці ЄСПЛ; вимога про зобов`язання ФОП Забранського повернути Раді Земельну ділянку відповідає критерію законності, здійснюється на підставі статті 1212 ЦК, оскільки Рада порушила приписи земельного законодавства, які відповідають вимогам доступності, чіткості та передбачуваності; Відповідачі не мали перешкод у доступі до законодавства, проявивши розумну обачність, могли і повинні були знати про порядок оформлення прав на земельну ділянку; порушення правового режиму прибережних захисних смуг, а також порушення державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів щодо заборони розміщення споруд на землях водоохоронних зон, повинні досліджуватись при наданні земельної ділянки в оренду (шляхом дослідження плану меж земельної ділянки, проекту землеустрою, погодження проекту землеустрою відповідними органами виконавчої влади, матеріалів контролюючих органів, у тому числі щодо фактичної відстані від урізу води тощо), а не при продовженні договору оренди землі. Натомість рішення ради від 18.11.2005 № 37/42 (далі - Рішення 37/42) та укладений на його підставі Договір-1 не є предметом спору у цій справі.
2.3. Постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 26.11.2019 рішення Господарського суду Миколаївської області від 23.05.2019 скасовано; у задоволенні позову відмовлено.
2.4. Постанова апеляційного суду мотивована тим, що ФОП Забранський неодноразово звертався до Ради із пропозицією пролонгації Договору-1 та отримав позитивну відповідь; Рада помилково припинила ФОП Забранському право користування земельною ділянкою та не вчинила дій по продовженню з ним орендних правовідносин; припинивши право користування земельною ділянкою ФОП Забранському, Рада не уклала з ним додаткову угоду про розірвання Договору-1; продовження Договору-1 з боку Ради з ФОП Забранським відбулось у 2011 році та помилково не відображено у Рішенні № 6/23, що додатково підтверджується рішенням Ради № 51/417 від 13.06.2019 "Про внесення змін до рішення міської ради по Заводському району м. Миколаєва" (далі - Рішення № 51/417); Рішенням № 6/23 не вирішувалось питання щодо Земельної ділянки, яка знаходилась у користуванні ФОП Забранського; розірвання Договору-1 Рішенням № 6/23 обумовлено передачею ФОП Садикову в оренду земельної ділянки площею 462 кв.м; матеріали справи не містять доказів того, що ФОП Забранський був обізнаний про наявність Рішення № 6/23, а також доказів звернення Ради до нього про звільнення та повернення Земельної ділянки; ФОП Забранський продовжував сплачувати орендну плату, яку Рада приймала без зауважень, користувався Земельною ділянкою без заперечень, на Земельній ділянці знаходяться тимчасові споруди ФОП Забранського; ризик будь-якої помилки, допущеної державним органом, має нести держава, помилки не мають бути усунені за рахунок зацікавлених осіб; необхідність корегування помилки не має впливати на нове право, яке добросовісно набуте особою, спираючись на легітимні дії органу державної влади; діючи з дотриманням принципу добросовісності, Рада може виправити свою помилку, а ФОП Забранський не повинен нести тягар цієї помилки; суд першої інстанції обґрунтовано вказав, що порушення правового режиму прибережних захисних смуг та порушення державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів повинні досліджуватись при наданні земельної ділянки в оренду, а не при продовженні договору оренди землі.
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги
3.1. 23.12.2019 Перший заступник прокурора Одеської області звернувся з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 26.11.2019 і залишити в силі рішення Господарського суду Миколаївської області від 23.05.2019.
4. Доводи Скаржника, викладені у касаційній скарзі
4.1. Суд апеляційної інстанції неправильно застосував приписи статті 33 Закону України "Про оренду землі" та дійшов хибного висновку, що договір оренди між Відповідачами продовжений в 2011 році, а підстави для продажу права оренди на конкурентних засадах відсутні, оскільки не взяв до уваги, що Рішенням № 6/23 договірні правовідносини з ФОП Забранським були припинені, а у передбаченому законом порядку Договір-1 продовжений не був. Разом з цим, суд апеляційної інстанції не врахував такі обставини: наявність чинного Рішення № 6/23, яким розірвано Договір-1; в матеріалах справи відсутня копія заяви ФОП Забранського до Ради у встановлений Договором-1 строк (до 01.11.2010) на продовження строку його дії; продовження Договору-1 в 2016 році відбулося за зверненням, до якого не долучено проект додаткової угоди; в матеріалах справи відсутні докази направлення ФОП Забранським звернення та проекту додаткової угоди про поновлення Договору-1 в порядку, який передбачено частинами 1-5 статті 33 Закону України "Про оренду землі"; за Договором-2 змінено строки користування земельною ділянкою, що свідчить про укладення нового договору, а не його автоматичне поновлення; за змістом Рішення № 37/42 та Договору-1 у користування передавалась земельна ділянка площею 924 кв.м, тоді як за Договором-2 передано земельну ділянку площею 462 кв.м; після закінчення строку Договору-1, який укладався на 5 років, ФОП Забранський взагалі не сплачував кошти за користування Земельною ділянкою, що підтверджується листом Ради за підписом заступника міського голови від 09.10.2015; суд апеляційної інстанції безпідставно ототожнив внесення ФОП Забранським в лютому 2016 року 53 191,34 грн та належну сплату коштів за Договором-1, оскільки несплата коштів протягом більш ніж 5 років свідчить про те, що цей договір не продовжувався; докази користування ФОП Забранським Земельною ділянкою відсутні; договір оренди землі вважається поновленим лише у разі укладення додаткової угоди, про що безпосередньо зазначено у частині восьмій статті 33 Закону України "Про оренду землі", а додаткова угода між Відповідачами не укладалась, із позовними вимогами про визнання укладеної угоди про поновлення Договору-1 ФОП Забранський до суду не звертався; пунктом 12.5 Договору-1 передбачено, що його розірвання не потребує укладання додаткової угоди, договір вважається розірваним з моменту прийняття Орендодавцем відповідного рішення.
4.2. Суд апеляційної інстанції порушив приписи статті 236 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), оскільки не взяв до уваги, що на підставі Рішення № 9/45 відбулось розпорядження земельною ділянкою, яка не перебувала у користуванні ФОП Забранського, а не поновлення Договору-1; Рада не мала підстав приймати рішення, на підставі якого ФОП Забранський повторно набув право оренди Земельної ділянки, оскільки земельні торги з продажу права її оренди не проводились.
4.3. Суд апеляційної інстанції порушив приписи статті 269 ГПК України, оскільки долучив до матеріалів справи копію Рішення № 51/417, якого не існувало на час прийняття Рішення № 9/45 та укладення Договору-2. При цьому, Рішення № 51/417 прийнято всупереч приписів статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", оскільки воно скасувало акт ненормативного характеру, який вичерпав свою дію, та жодним чином не спростовує порушення Радою вимог Закону при ухваленні Рішення № 9/45.
4.4. Суд апеляційної інстанції безпідставно не взяв до уваги, що Рішення № 9/45 ухвалено з порушенням вимог статей 84, 85, ВК України, статті 59 ЗК України, оскільки земельну ділянку, яка знаходиться в межах прибережної захисної смуги, передано у користування всупереч її цільовому призначенню у комерційних цілях та без розроблення землевпорядної документації.
5. Узагальнений виклад позиції інших учасників справи
5.1. ФОП Забранський подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить скаргу відхилити та закрити провадження у цій справі, виходячи з такого.
5.2. Оскарження рішень суб`єктів владних повноважень здійснюється за правилами Кодексу адміністративного судочинства України, а визнання недійсним договору оренди землі - за правилами Цивільного процесуального кодексу України, оскільки земельні відносини регулюються ЗК України та Законом України "Про оренду землі", а не Господарським кодексом України. При цьому, договір оренди землі не є господарським. Порушення правил юрисдикції, визначених статтями 20-23 ГПК України, є обов`язковою підставою для скасування рішення незалежно від доводів касаційної скарги.
5.3. Протягом 2012-2016 років Рада не надіслала ФОП Забранському лист-повідомлення із запереченнями щодо продовження землекористування або з вимогою повернути орендовану земельну ділянку. Таким чином він правомірно продовжував користуватися Земельною ділянкою на тих самих умовах до 01.02.2016.
5.4. Рішення № 6/23 не містить жодних правових підстав, передбачених статтями 141-144 ЗК України, для припинення права користування ФОП Забаранським Земельною ділянкою або вказівки на порушення ним умов Договору-1. Про існування цього рішення ФОП Забранський не був повідомлений.
5.5. Рішення № 37/42 є ненормативним актом, який застосовано одноразово щодо конкретних осіб, воно вичерпало свою дію та не може втратити чинність через 5 років з дати його прийняття або реалізації.
5.6. Договір-2 відповідає всім вимогам статті 203 ЦК України та Закону України "Про оренду землі".
5.7. Приписами статті 1212 ЦК передбачено, що витребувати майно з чужого незаконного володіння може тільки власник, але Прокурор звернувся з цим позовом в інтересах держави до власника - Ради, яка розпоряджається землями комунальної власності.
6. Розгляд справи Верховним Судом
6.1. Ухвалою Суду від 21.02.2020 відкрито касаційне провадження за скаргою Першого заступника прокурора Одеської області; призначено розгляд справи у судовому засіданні на 24.03.2020; встановлено учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу до 09.03.2020.
6.2. Ухвалою Суду від 19.03.2020 розгляд касаційної скарги у цій справі відкладено з метою дотримання постанови Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 № 211 "Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19".
6.3. Ухвалою Суду від 22.04.2020 призначено розгляд касаційної скарги Першого заступника прокурора Одеської області у цій справі у судовому засіданні на 19.05.2020.
7. Встановлені судами обставини
7.1. 18.11.2005 Рішенням № 37/42 затверджено проект землеустрою на відведення земельних ділянок загальною площею 924 кв.м за рахунок земель міста, не наданих у власність або користування, зарахувавши її до земель комерційного використання; передано приватним підприємцям Забранському Р. М. та Садикову В. В. в оренду строком на 5 років земельні ділянки загальною площею 924 кв.м для улаштування та подальшого обслуговування двох літніх майданчиків по вул . Лазурній в районі АГК "Ліски" у м. Миколаєві (пункти 9, 9.1 розділу 2, т. 1, а. с. 35).
7.2. 10.01.2006 на виконання цього рішення Рада (орендодавець) та приватні підприємці Забранський та Садиков (орендарі) уклали Договір-1, за умовами якого Рада на підставі Рішення № 37/42 передала, а ПП Забранський та ПП Садиков прийняли в оренду земельну ділянку площею 924 кв.м для улаштування та подальшого обслуговування двох літніх майданчиків по вул. Лазурній поблизу АГП "Ліски" (т. 1, а. с. 36-37).
7.3. Договір-1 зареєстрований у Миколаївській регіональній філії ДП "Центр ДЗК", про що в реєстрі земель вчинено запис від 01.02.2006 № 040600100068.
7.4. За змістом пунктів 2.1, 2.2, 5.1, 5.2 Договору-1 в оренду для улаштування та подальшого обслуговування двох літніх майданчиків, без права передачі в суборенду, передається земельна ділянка загальною площею 924 кв.м, яка вільна від забудови, цільове призначення - землі комерційного використання.
7.5. Відповідно до пункту 3.1 Договору-1 він діє протягом 5 (п`яти) років з дати його державної реєстрації. Після закінчення строку договору орендарі мають переважне право поновлення його на новий строк. У цьому разі орендарі повинні не пізніше ніж за три місяці до закінчення строку дії договору повідомити письмово орендодавця про намір продовжити його дію.
7.6. Відповідно до підпункту "и" пункту 9.4 Договору-1 орендарі, зокрема, зобов`язані не пізніше ніж за три місяці до закінчення строку договору оренди, звернутися до міської ради з клопотанням про продовження строку оренди або з повідомленням про намір подальшого її використання, при цьому орендна плата за землю вноситься по день фактичного використання земельної ділянки або до укладення нового договору оренди землі.
7.7. Відповідно до пунктів 12.2, 12.3, 12.4 Договору-1 його дія припиняється у разі, зокрема, закінчення строку, на який його було укладено; дія договору припиняється шляхом його розірвання за взаємною згодою сторін; розірвання цього договору не потребує укладення додаткової угоди. Договір вважається розірваним з моменту прийняття орендодавцем відповідного рішення, якщо інше не встановлено рішенням.
7.8. Відповідно до пункту 12.6 Договору-1 після закінчення строку, на який було укладено цей договір, орендарі, за умови належного виконання своїх обов`язків, мають за інших рівних умов переважне право на поновлення договору. У цьому разі орендарі повинні не пізніше ніж за 3 (три) місяці до закінчення строку дії договору повідомити письмово орендодавця про намір продовжити його дію.
7.9. Відповідно до пункту 14.1 Договору-1 він набирає чинності після підписання сторонами та його державної реєстрації.
7.10. Земельна ділянка площею 924 кв.м, яка надана в оренду за Договором-1, складається із двох однакових площею (462 кв.м) земельних ділянок з кадастровими номерами 4810136300:06:003:0006 та 4810136300:06:003:0007, що підтверджується кадастровим планом, який є невід`ємною частиною Договору-1 (т. 1, а. с. 40 зворот).
7.11. За актом приймання-передачі від 01.02.2005, актом винесення в натурі земельної ділянки, планом земельної ділянки, схемою перенесення меж земельної ділянки на місцевість 2005 року та планом меж зон обмежень і сервітутів земельної ділянки в оренду приватним підприємцям Забранському Р . М. та Садикову В. В. передавались дві земельні ділянки з різними кадастровими номерами по 462 кв.м кожна (т. 1, а. с. 39-40).
7.12. Строк дії Договору-1 до 01.02.2011.
7.13. За приписами пункту 3.1 Договору-1 орендарі повинні були не пізніше ніж за три місяці до закінчення строку його дії, тобто не пізніше 01.11.2010, повідомити письмово орендодавця про намір продовжити його дію.
7.14. За змістом листа Управління містобудування та архітектури виконкому Ради від 09.11.2010 № 17-3194, який направлено ФОП Забранському у відповідь на лист № 001583/А-10 від 27.10.2010, повідомлено, що для подальшого розгляду питання щодо можливості продовження терміну оренди земельних ділянок для обслуговування літніх майданчиків по вул. Лазурній поблизу АГК "Ліски" необхідно надати графічні матеріали по об`єкту (копію ескізного проекту) та кольорове фото (т. 1, а. с. 88).
7.15. За змістом листа від 20.04.2011 № 17-3197 Управління містобудування та архітектури виконкому Ради, повторно розглянувши звернення ФОП Забранського та надані матеріали, не заперечує проти оформлення правової документації щодо продовження оренди терміном на 5 років на земельну ділянку орієнтовною площею - 462 кв.м за погодженим проектом для обслуговування павільйону з літніми майданчиками в районі берегової зони по вул. Лазурній поблизу АГК "Ліски" (т. 2, а. с. 82).
7.16. За змістом листа виконавчого комітету Ради від 13.12.2018 № 16255/02.02.01-06/14/18, наданого на запит прокуратури, після закінчення строку оренди ФОП Забранський листами від 20.04.2011 № 02-19/1190 та від 05.10.2012 № 02-19/2557 звертався з приводу передачі в оренду земельної ділянки для обслуговування павільйону з літніми майданчиками. Проте на той час питання передачі в оренду не було вирішено (т. 1, а. с. 43).
7.17. Зазначені звернення в матеріалах справи відсутні, але їх існування не заперечується та не спростовується сторонами.
7.18. 09.06.2011 Рада ухвалила Рішення № 6/23 (т. 1, а. с. 42), за змістом пункту 1 якого затвердила технічну документацію із землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки загальною площею 462 кв.м за рахунок земельної ділянки, відведеної Рішенням № 37/42 приватним підприємцям Забранському та Садикову, у т.ч. 187 кв.м під тимчасовою забудовою, 275 кв.м під зеленими насадженнями, зарахувавши її до земель комерційного використання для обслуговування торговельного павільйону з літнім майданчиком у районі берегової зони по вул. Лазурній поблизу АГК "Ліски".
Пунктом 1.1 Рішення № 6/23 припинено ПП Забранському та ПП Садикову право користування земельною ділянкою площею 924 кв.м по вул. Лазурній поблизу АГП "Ліски".
За змістом пункту 1.2 Рішення № 6/23 визнано таким, що втратив чинність пункт 9.1 розділу ІІ Рішення 37/42, яким приватним підприємцям Забранському та Садикову передано в оренду строком на 5 років земельні ділянки загальною площею 924 кв. м для улаштування та подальшого обслуговування двох літніх майданчиків по вул. Лазурній, район АГК "Ліски".
Пунктом 1.3 Рішення № 6/23 розірвано Договір-1.
Пунктом 1.4. Рішення № 6/23 передано ФОП Садикову в оренду строком на 5 років земельну ділянку площею 462 кв.м для обслуговування торговельного павільйону з літнім майданчиком у районі берегової зони по вул. Лазурній поблизу АГП "Ліски".