ПОСТАНОВА
Іменем України
28 травня 2020 року
Київ
справа №816/4685/15
адміністративне провадження №К/9901/13043/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Жука А.В., Загороднюка А.Г.
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 816/4685/15
за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "АВА-Експрес" до Полтавської обласної державної адміністрації, Управління інфраструктури та туризму Полтавської обласної державної адміністрації, третя особа - фізична особа-підприємець ОСОБА_1 про скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Управління інфраструктури та туризму Полтавської обласної державної адміністрації на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 03 березня 2016 року (колегія суддів: головуючий суддя: Подобайло З.Г., судді: Тацій Л.В., Григоров А.М.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернувся до суду з позовом до Полтавської обласної державної адміністрації, Управління інфраструктури та туризму Полтавської обласної державної адміністрації, третя особа - фізична особа-підприємець ОСОБА_1, в якому просив:
визнати протиправним та скасувати рішення конкурсного комітету при Полтавській обласній державній адміністрації, оформлене Протоколом від 06 жовтня 2015 року №99, в частині пункту 1.21 Порядку денного засідання конкурсного комітету про визнання ФОП ОСОБА_1 переможцем конкурсу на сукупності міжміських та приміських маршрутів: Лохвиця АС-Полтава АС-1 ч/з Чорнухи, рейси №11/12 та №104-12 Лохвиця АС - Бербениці (об`єкт конкурсу №51) та укладення з ним договору на п`ять років;
визнати нечинним та скасувати розпорядження голови Полтавської обласної державної адміністрації від 13 листопада 2015 року №589 "Про укладення договорів про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом" в частині підпункту 1.19 пункту 1 розпорядження щодо укладення договору про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом терміном на п`ять років з автомобільним перевізником ФОП ОСОБА_1 на сукупність автобусних маршрутів Лохвиця АС - Полтава АС-1 ч/з Чорнухи, рейси №11/12 (звичайний режим, дні виконання: щоденно) та №104-12 Лохвиця АС - Бербениці (звичайний режим, дні виконання: п`ятниця, неділя);
визнати нечинним договір про організацію перевезень пасажирів, укладений між Полтавською обласною державною адміністрацією та автомобільним перевізником ФОП ОСОБА_1 на сукупність автобусних маршрутів Лохвиця АС - Полтава АС-1 ч/з Чорнухи, рейси №11/12 (звичайний режим, дні виконання: щоденно) та №104-12 Лохвиця АС - Бербениці (звичайний режим, дні виконання: п`ятниця, неділя).
1.1. Позов обґрунтовано тим, що, на думку позивача, рішенням конкурсного комітету при Полтавській обласній державній адміністрації протиправно визнано переможцем конкурсу з визначення пасажирських перевізників на автобусних маршрутах загального користування по об`єкту конкурсу №51 автомобільного перевізника ФОП ОСОБА_1, у зв`язку з безпідставним нарахуванням останньому 11 балів за роботу перевізника-переможця попереднього конкурсу не менше передбаченого договором строку на маршруті Лохвиця АС - Бербениці. Позивач звертав увагу на роз`яснення Міністерства інфраструктури України від 20 жовтня 2015 року, надане ТОВ "АВА-Експрес", за змістом якого повідомлено, що у разі об`єднання організатором конкурсу декількох маршрутів в один об`єкт конкурсу додаткові 11 балів не нараховуються.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 21 січня 2016 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
2.1. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку про правомірність рішення конкурсного комітету Полтавської обласної державної адміністрації про нарахування ФОП ОСОБА_1 11 балів за роботу перевізника - переможця попереднього конкурсу не менше передбаченого договором (дозволом) строку та, як наслідок, відсутність підстав для скасування рішення конкурсного комітету про визначення ФОП ОСОБА_1 переможцем конкурсу з визначення пасажирського перевізника на сукупності міжміських та приміських автобусних маршрутів Лохвиця АС - Полтава АС-1 ч/з Чорнухи, рейси №11/12 та №104-12 Лохвиця АС - Бербениці.
3. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 03 березня 2016 року скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове рішення про задоволення цього позову.
Визнано протиправним та скасовано рішення конкурсного комітету при Полтавській обласній державній адміністрації, оформлене Протоколом від 06 жовтня 2015 року №99, в частині пункту 1.21 Порядку денного засідання конкурсного комітету про визнання ФОП ОСОБА_1 переможцем конкурсу на сукупності міжміських та приміських маршрутів: Лохвиця АС-Полтава АС-1 ч/з Чорнухи, рейси №11/12 та №104-12 Лохвиця АС - Бербениці (об`єкт конкурсу №51) та укладення з ним договору на п`ять років.
Визнано нечинним та скасовано розпорядження голови Полтавської обласної державної адміністрації від 13 листопада 2015 року №589 "Про укладення договорів про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом" в частині підпункту 1.19 пункту 1 розпорядження щодо укладення договору про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом терміном на п`ять років з автомобільним перевізником ФОП ОСОБА_1 на сукупність автобусних маршрутів Лохвиця АС - Полтава АС-1 ч/з Чорнухи, рейси №11/12 (звичайний режим, дні виконання: щоденно) та №104-12 Лохвиця АС - Бербениці (звичайний режим, дні виконання: п`ятниця, неділя).
Визнано нечинним договір про організацію перевезень пасажирів, укладений між Полтавською обласною державною адміністрацією та автомобільним перевізником ФОП ОСОБА_1 на сукупність автобусних маршрутів Лохвиця АС - Полтава АС-1 ч/з Чорнухи, рейси №11/12 (звичайний режим, дні виконання: щоденно) та №104-12 Лохвиця АС - Бербениці (звичайний режим, дні виконання: п`ятниця, неділя).
3.1. Задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції виходив з того, що об`єкт конкурсу №51 в спірних правовідносинах є новим по відношенню до всіх перевізників і за ним раніше не проводились конкурси, тому нарахування додаткових 11 балів перевізнику, який мав досвід роботи на іншому об`єкті конкурсу, є протиправним. Надання таких незаконних переваг одному з перевізників по відношенню до іншого призводить до створення нерівних умов, надання неправомірних пільг та переваг перевізнику, який був переможцем на іншому об`єкті конкурсу, спотворенню конкуренції між перевізниками.
ІІІ. Касаційне оскарження
4. Не погоджуючись з вказаним рішенням суду апеляційної інстанції, Управління інфраструктури та туризму Полтавської обласної державної адміністрації звернулося з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального та матеріального права, просить скасувати це судове рішення та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
4.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що положеннями пункту 4 додатку 4 "Перелік показників нарахування балів за системою оцінки пропозицій перевізників-претендентів" до Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року №1081, визначено, що робота перевізника - переможця попереднього конкурсу не менше передбаченого договором (дозволом) строку на маршруті (маршрутах), що є об`єктом конкурсу додатково оцінюється в 11 балів. Звертає увагу на те, що наведеною нормою Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування чітко визначено випадки, за яких 11 балів за роботу перевізника - переможця попереднього конкурсу не нараховуються, а саме: у разі роботи в статусі тимчасового перевізника або перевізника, що виконував перевезення я к претендент, що посів друге місце, протягом менш як два з половиною роки. Враховуючи наведені положення, на його думку, конкурсним комітетом правомірно прийнято рішення про нарахування ФОП ОСОБА_1 11 балів за роботу перевізника - переможця попереднього конкурсу не менше передбаченого договором від 21 серпня 2012 року №335/12 строку (три роки) на приміському маршруті №104-12 Лохвиця АС - Бербениці, що входив до об`єкта конкурсу №51, а протилежні висновки суду апеляційної інстанції вважає необгрунтованими та помилковими. Також зазначає про неналежне обґрунтування судом апеляційної інстанції оскаржуваного судового рішення та безпідставний вихід цим судом за межі позовних вимог.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
5. 03 вересня 2015 року Полтавською обласною державною адміністрацією оголошено конкурс з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території області за 51 об`єктом конкурсу, про що було опубліковано оголошення в газеті "Село Полтавське" від 03 вересня 2015 року №34. Конкурс, зокрема, оголошено на об`єкт конкурсу №51 - сукупність міжміських та приміських маршрутів Лохвиця АС-ПолтаваАС-1 ч/з Чорнухи, рейси №11/12 та №104-12 Лохвиця АС - Бербениці та призначено його проведення на 06 жовтня 2015 року.
6. 06 жовтня 2015 року конкурсним комітетом проведено засідання, на якому зазначено про кількість набраних претендентами-перевізниками балів, а саме: ТОВ "АВА-Експрес" (Позивач) - 24 бали, ФОП ОСОБА_1 (Третя особа) - 28 балів, ПАТ "АТП-15339" - до участі у конкурсі не допущено.
7. За результатами розгляду конкурсних пропозицій претендентів по об`єкту конкурсу № 51 сумарна кількість балів по перевізникам-претендентам нарахована наступним чином:
ФОП ОСОБА_1 нараховані 28 балів за: 4 бали - за строк експлуатації автобусів; 5 балів - за наявність 3 працівників, які здійснюють щоденний контроль за технічним станом транспортних засобів; 4 бали - за наявність 2 працівників, які проводять щоденний контроль стану здоров`я водіїв; 4 бали - за наявність сертифікату відповідності послуг; 11 балів - за роботу перевізника-претендента-перемождя попереднього конкурсу не менше передбаченого договором строку на маршруті, що є об`єктом конкурсу.
ТОВ "АВА-Експрес" нараховані 24 бали за: 5 балів - за сумарну пасажиромісткість автобусів (не нижче Свро-2), які є власністю, співвласністю перевізника або взяті у лізинг для відповідного виду перевезень; 6 балів - за строк експлуатації автобусів (повних років з року виготовлення); 4 бали - за середньооблікову кількість працівників за період протягом року до дати оголошення конкурсу з окладом за штатним розписом із заробітною платою не менше встановленого законодавством мінімуму, що працюють на повну ставку; 5 балів - за наявність З працівників, які здійснюють щоденний контроль за технічним станом транспортних засобів; 4 бали - за наявність 2 працівників, які проводять щоденний контроль стану здоров`я водіїв.
8. Враховуючи нараховану конкурсним комітетом претендентам-перевізникам сумарну кількість балів, 06 жовтня 2015 року прийнято рішення про визнання ФОП ОСОБА_1 переможцем по об`єкту конкурсу №51 на сукупності міжміських та приміських маршрутів Лохвиця АС-ПолтаваАС-1 ч/з Чорнухи, рейси №11/12 та №104-12 Лохвиця АС - Бербениці, а ТОВ "АВА-Експрес" визнано таким, що посіло друге місце.
9. Рішення конкурсного комітету по об`єкту конкурсу №51 оформлене Протоколом засідання конкурсного комітету при облдержадміністрації по визначенню пасажирських перевізників на автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території області №99 від 06 жовтня 2015 року (далі - Протокол №99 від 06 жовтня 2015 року) та відображене в його пункті 1.21.
10. На підставі цього рішення Головою Полтавської обласної державної адміністрації 13 листопада 2015 року видано розпорядження №589 "Про укладання договорів про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом", підпунктом 1.19 пункту 1 якого вказано першому заступнику голови Полтавської обласної державної адміністрації ОСОБА_2 на необхідність укладення договору про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом терміном на п`ять років з автомобільним перевізником ФОП ОСОБА_1 на сукупність міжміських та приміських автобусних маршрутів Лохвиця АС - Полтава АС-1 ч/з Чорнухи, рейси №11/12 (звичайний режим, дні виконання: щоденно) та №104-12 Лохвиця АС - Бербениці (звичайний режим, дні виконання: п`ятниця, неділя).
11. 10 грудня 2015 року між Полтавською обласною державною адміністрацією та ФОП ОСОБА_1 укладено договір №153/15 про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом.
12. Позивач, вважаючи ці рішення та розпорядження протиправними, договір таким, що укладений без необхідних правових підстав, звернувся з цим позовом до суду.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
13. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
15. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
16. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
17. Процедуру підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування визначено Законом України "Про автомобільний транспорт" та Порядком проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року №1081 (далі - Порядок №1081), які є обов`язковими для виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами (організаціями), залученими для організації забезпечення проведення конкурсів.
18. Згідно з абзацом 9 частини другої статті 5 Закону України "Про автомобільний транспорт", державне регулювання та контроль у сфері автомобільного транспорту повинно бути спрямоване перш за все на створення рівних умов для роботи всіх суб`єктів господарювання, що здійснюють свою діяльність у сфері автомобільного транспорту, обмеження монополізму та розвиток конкуренції.
19. Відповідно до статті 7 Закону України "Про автомобільний транспорт", організація пасажирських перевезень на приміських і міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути) покладається на обласні державні адміністрації.
20. Згідно з частиною першою статті 43 Закону України "Про автомобільний транспорт", визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах.
21. За змістом статті 44 Закону України "Про автомобільний транспорт", організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Для підготовки та проведення конкурсу органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування утворюють конкурсний комітет.
22. Порядок проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року №1081, визначає процедуру підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування (далі - конкурс) і є обов`язковим для виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами (організаціями), залученими на договірних умовах для організації забезпечення проведення конкурсів, конкурсними комітетами та автомобільними перевізниками.
23. Виключно конкурсний комітет бере участь в обговоренні, розгляді за бальною системою оцінки та зіставленні конкурсних пропозицій перевізників-претендентів і забезпечує прийняття законного рішення про визначення переможця конкурсу, має право на ознайомлення з усіма матеріалами, що стосуються проведення оцінки за бальною системою пропозицій перевізників-претендентів зобов`язані дотримуватися норм законодавства, Порядку №1081, об`єктивно та неупереджено розглядати конкурсні пропозиції перевізників-претендентів (пункт 27 Порядку №1081).
24. Відповідно до пункту 42 Порядку № 1081, у разі участі в конкурсі двох або більше перевізників-претендентів конкурсний комітет визначає кращого з використанням бальної системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів відповідно до цього Порядку та Закону України "Про автомобільний транспорт". Сумарна кількість балів, одержаних кожним перевізником-претендентом згідно з Додатком № 4 до Порядку №1081, є підставою для визначення переможця конкурсу.
25. Згідно з пунктом 46 Порядку № 1081, переможцем конкурсу визначається перевізник-претендент, який за результатами розгляду набрав найбільшу кількість балів відповідно до системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів.
26. Відповідно до частини першої статті 45 Закону України "Про автомобільний транспорт", у конкурсі на визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування можуть брати участь автомобільні перевізники, які мають ліцензію на той вид послуг, що виносять на конкурс, на законних підставах використовують у достатній кількості сертифіковані автобуси відповідного класу, відповідають вимогам, викладеним у статті 34 цього Закону.
27. За приписами пункту 8 Порядку №1081, об`єктом конкурсу може бути, окрім іншого, сукупність маршрутів приміського та маршрутів або оборотних рейсів міжміського сполучення.
28. Згідно з пунктом Додатку №4 до Порядку №1081, за роботу перевізника-переможця попереднього конкурсу не менше передбаченого договором (дозволом) строку на маршруті (маршрутах), що є об`єктом конкурсу, конкурсним комітетом додатково може нараховуватися 11 балів (бали не надаються у разі роботи в статусі тимчасового перевізника (або перевізника, що виконував перевезення як претендент, що посів друге місце, протягом менш як два з половиною роки).
29. Відповідно частини другої статті 15 Закону України "Про захист економічної конкуренції", антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю, зокрема, визнається надання окремим суб`єктам господарювання або групам суб`єктів господарювання пільг чи інших переваг, які ставлять їх у привілейоване становище стосовно конкурентів, що призводить або може призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції.
VI. Позиція Верховного Суду
30. Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.
31. Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
32. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв??язку з участю позивача у конкурсі, за результатами якого конкурсним комітетом при Полтавській обласній державній адміністрації прийнято рішення про визнання ФОП ОСОБА_1 переможцем конкурсу та укладення з ним договору на п`ять років, а позивача визнано таким, що посів друге місце. Підставою для звернення позивача до суду стала його незгода з кількістю нарахованих переможцю цього конкурсу балів.
33. Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та вирішуючи питання щодо правильності застосування цими судами норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.
34. Суди попередніх інстанцій встановили, що ФОП ОСОБА_1 три роки здійснював перевезення, як переможець попереднього конкурсу за об`єктом конкурсу - приміському маршруті №104-12 Лохвиця АС - Бербениці, на підставі Договору про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом №335/12 від 21 січня 2012 року.