ПОСТАНОВА
Іменем України
28 травня 2020 року
Київ
справа №817/312/17
адміністративне провадження №К/9901/24518/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О.А.,
суддів: Жука А.В., Загороднюка А.Г.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Рівенської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Рівенський обласний інститут післядипломної педагогічної освіти про визнання незаконним та скасування рішення, зобов`язання вчинення певних дій, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 06 березня 2017 року, постановлену у складі головуючого судді Сала А.Б. та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2017 року, постановлену у складі колегії суддів Шидловського В.Б. (головуючий суддя), Бучик А.Ю., Шевчук С.М.,
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду із позовом до Рівненської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Рівненський обласний інститут післядипломної педагогічної освіти, про визнання незаконним та скасування рішення Рівненської обласної ради сьомого скликання №245 від 08.09.2016 "Про внесення змін до Статуту Рівненського обласного інституту післядипломної педагогічної освіти" та зобов`язання відповідача вчинити дії щодо скасування державної реєстрації Статуту Рівненського обласного інституту післядипломної педагогічної освіти, затвердженого Рішенням Рівненської обласної ради № 245 від 08.09.2016, та приведення вказаного Статуту відповідно до ст.42 Закону України "Про вищу освіту".
2. Позовну заяву мотивовано тим, що, виявивши намір взяти участь у конкурсі на заміщення вакантної посади ректора Інституту, він звернувся до відповідача та дізнався, що вказане питання згідно зі змінами, внесеними згаданим вище рішенням Рівненської обласної ради до статуту Інституту вирішується на сесії обласної ради.
2.1. Вважав, що оскільки Інститут є вищим навчальним закладом, тому затверджені відповідачем зміни до статуту Інституту щодо порядку призначення претендента на посаду керівника Інституту суперечать Закону України "Про вищу освіту". Це потягло обмеження його конституційних прав, як кандидата на посаду керівника цього вищого навчального закладу, який подав заяву для участі у конкурсі. Вказував на недотримання регламенту Рівненською обласною радою під час прийняття оскаржуваного рішення та просив позов задовольнити.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Власником та засновником Рівненського обласного інституту післядипломної педагогічної освіти є Рівненська обласна рада.
4. 08 вересня 2016 року Рівненська обласна рада, прийняла рішення № 245 "Про внесення змін до Статуту Рівненського обласного інституту післядипломної педагогічної освіти".
5. Вважаючи вказане рішення протиправним, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
6. Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 06 березня 2017 року, яку залишено без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2017 року провадження у справі закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України, в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
7. Залишаючи рішення суду першої інстанції без змін, суд апеляційної інстанції погодився з його висновками щодо того, що цей спір не є публічно-правовим і не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки у даних правовідносинах орган місцевого самоврядування реалізував власну господарську компетенцію щодо комунальної установи, що перебуває у його віданні, а тому, враховуючи суб`єктний склад сторін, даний спір підлягає вирішенню у порядку цивільного судочинства.
ІV. Провадження в суді касаційної інстанції
8. Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій просить ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 06 березня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 05 жовтня 2017 року скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
9. Касаційна скарга обґрунтована помилковістю висновків судів першої та апеляційної інстанції про неможливість розгляду цієї справи в порядку адміністративного судочинства. Скаржник зазначає, що за своїм характером спір у цій справі є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
10. Відповідач своїм правом подати заперечення на касаційну скаргу не скористався, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
V. Позиція Верховного Суду
11. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.
Поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
12. Відповідно до частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у редакції від 03 жовтня 2017 року кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
13. Отже, одним із учасників адміністративного спору є суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства.
14. Також КАС України, як у редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року, так і в редакції від 03 жовтня 2017 року надає визначення публічно-правового спору - як спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 1 частини першої статті 3 КАС України у редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року та пункт 1 частини першої статті 4 КАС України у редакції від 03 жовтня 2017 року) та адміністративного судочинства - діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення справ у порядку, встановленому цим законом (пункт 4 частини першої статті 3 КАС України у редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року, та пункт 5 частини першої статті 4 КАС України у редакції від 03 жовтня 2017 року).
15. У статті 17 КАС України (тут і далі у редакції, що діяла на час розгляду справи судами попередніх інстанцій), вказано, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій.
16. Відповідно до пункту 1 частини другої зазначеної статті юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
17. Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України).
18. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій.
19. Згідно із частиною другою статті 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
20. Основною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
21. Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
22. Правила визначення компетенції судів щодо розгляду цивільних справ передбачено в статті 15 ЦПК України: суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
23. Аналогічну норму закріплено й у частині першій статті 19 ЦПК України в редакції від 03 жовтня 2017 року, у якій визначено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.