ПОСТАНОВА
Іменем України
28 травня 2020 року
м. Київ
справа №813/1949/16, адміністративне провадження №К/9901/14893/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючий - Стародуб О.П.,
судді - Єзеров А.А., Кравчук В.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 24.10.2016р. (суддя - Харів М.Ю.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2016р. (судді - Ліщинський А.М., Довга О.І., Запотічний І.І.) у справі за його позовом до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області, третя особа Годовицько-Басівська сільська рада Пустомитівського району Львівської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
в с т а н о в и в :
У червні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Держгеокадастру у Львівській області, яким йому відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва, яка розташована на території Годовицько-Басівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області за межами населеного пункту;
- зобов`язати надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва, яка розташована на території Годовицько-Басівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області за межами населеного пункту.
В обґрунтування позову посилався на те, що відмова відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою не відповідає вимогам законодавства і є протиправною.
Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 24.10.2016р., залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.12.2016р., у задоволенні позову відмовлено.
З такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій не погодився позивач, звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить їх скасувати та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.
В обгрунтування касаційної скарги посилається на те, що ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку щодо правомірності дій відповідача про відмову у наданні йому дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки такої підстави для відмови як не надання висновку Годовицько-Басівської сільської ради чинним земельним законодавством не передбачено.
Заперечення на касаційну скаргу до суду не надходили.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.
В ході розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 30.10.2015р. позивач звернувся до відповідача з клопотанням в порядку ст. 118 Земельного кодексу України про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва, яка розташована на території Годовицько-Басівської сільської ради Пустомитівського районі Львівської області за межами населеного пункту.
27.11.2015р. ГУ Держгеокадастру у Львівській області звернулось до голови Годовицько-Басівської сільської ради про висловлення позиції щодо можливості надання дозволу на розроблення документації із землеустрою.
Листом від 09.12.2015р. №274 головою Годовицько-Басівської сільської ради повідомлено, що виконавчий комітет Годовицько-Басівської сільської ради не погоджує земельні ділянки на території Годовицько-Басівської сільської ради в урочищі "Сад". Зазначено, що такі погодження надаються виключно сесією Годовицько-Басівської сільської ради. (а.с.10)
Годовицько-Басівська сільська рада також долучила до матеріалів справи рішення виконавчого комітету Годовицько-Басівської сільської ради від 08.12.2015р. №2 "Про відмову у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення садівництва в урочищі "Сад" за межами населеного пункту Годовицько-Басівської сільської ради" відповідно до якого вирішено не погоджувати земельні ділянки громадянам для ведення садівництва у власність на території Годовицько-Басівської сільської ради. (а.с.57, 58)
Листом від 14.12.2015р. №Г-241/0-955/25-15 Головне управління Держгеокадастру у Львівській області повідомило позивача про відмову у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення садівництва.
В обгрунтування відмови посилалось на те, що відповідно до доручення Віце-прем`єр-міністра України від 08.10.2014р. 37732/0/1-14, рішення колегії Держземагенства України від 14.10.2014р. №2/1 Головне управління Держгеокадастру у Львівській області при прийнятті рішень щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності враховує обов`язковість погодження надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з органами місцевого самоврядування. Оскільки Годовицько-Басівська сільська рада не надала погодження щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для індивідуального садівництва, тому Головне управління Держгеокадастру у Львівській області відмовило у наданні такого дозволу. (а.с.9)
Позивач вважаючи таку відмову протиправною звернувся до суду з цим позовом.
Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідно до доручення Віце-прем`єр-міністра України від 08.10.2014р. №37732/0/1-14 та рішення колегії Держземагентства України від 14.10.2014р. №2/1 Головне управління Держгеокадастру у Львівській області при прийнятті рішення щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності було зобов`язане враховувати обов`язковість погодження надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з органами місцевого самоврядування.
Враховуючи, що Годовицько-Басівською сільською радою Пустомитівського району Львівської області не погоджено надання позивачу зазначеного дозволу на виготовлення проекту землеустрою, рішення Головного управління Держгеокадастру у Львівській області, яким ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,12 га для ведення садівництва, яка розташована на території Годовицько-Басівської сільської ради Пустомитівського району Львівської області за межами населеного пункту, прийняте в межах у спосіб та в порядку передбаченому законом.
З такими висновками судів попередніх інстанцій колегія суддів не погоджується з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (далі - ЗК України) та Законом України "Про землеустрій".
Відповідно до пункту "а" частини третьої статті 22 Земельного кодексу України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
За змістом частин першої - третьої та п`ятої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
Частиною шостою та сьомою статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015р. №15 (далі - Положення) Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Підпунктом 31 п. 4 Положення №15 визначено, що Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених ЗК України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи.
Згідно з п. 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15.10.2015р. №600 (яка була чинна на момент розгляду відповідачем клопотання позивача), накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.
Пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.
Отже, положеннями вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань у межах повноважень територіального органу Держгеокадастру цей орган має видавати відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.
Таким чином, висновки Головного управління Держгеокадастру України у Львівській області, наведене у листі від 14.12.2015р. №Г-241/0-955/25-15, мало бути оформлено відповідним наказом. Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом, тобто має місце протиправна бездіяльність.