ПОСТАНОВА
Іменем України
28 травня 2020 року
Київ
справа №640/11643/19
адміністративне провадження №К/9901/4128/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Чиркіна С.М.,
суддів: Стародуба О.П., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Громадської організації "ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ЗАКОН І ПОРЯДОК" на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 12.09.2019 (головуючий суддя: Васильченко І.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.11.2019 (головуючий суддя: Сорочко Є.О., судді: Єгорова Н.М., Федотов І.В.) у справі №640/11643/19 за позовом Громадської організації "ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ЗАКОН І ПОРЯДОК" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, треті особи: Генеральна прокуратура України, Товариство з обмеженою відповідальністю "СПЕЦМЕХБУД 21" про визнання протиправним і скасування дозволу на виконання будівельних робіт,
В С Т А Н О В И В:
У червні 2019 року Громадська організація "ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ЗАКОН І ПОРЯДОК" (далі - ГО "ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ЗАКОН І ПОРЯДОК" або позивач) звернулася до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України або відповідач), треті особи: Генеральна прокуратура України, Товариство з обмеженою відповідальністю "СПЕЦМЕХБУД 21" (далі - ТОВ "СПЕЦМЕХБУД 21"), в якому просила визнати протиправним і скасувати дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ113191550829 від 04.06.2019, виданий Державною архітектурно-будівельною інспекцією України на будівництво об`єкта "Будівництво житлових будинків (Будинок №3) (Коригування), адреса об`єкта: м . Київ, Печерський район, вул . Московська, 8, корп . 34 у кварталі обмеженому вулицями Михайла Грушевського, Московської та Кловським узвозом".
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що будівництво об`єкта ведеться із порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, оскільки наміри забудови земельної ділянки не відповідають її функціональному призначенню, а сама земельна ділянка має обмеження у використанні. Також позивач стверджує, що третіми особами не враховані обмеження гранично допустимої висотності об`єкту; всупереч вимогам Закону України "Про охорону культурної спадщини" не було отримано дозволу на проведення земляних робіт, а також планувальними рішеннями не враховано необхідність забезпечення мешканців необхідною кількістю машино-місць та об`єктів соціально-культурного призначення. Крім того, на переконання позивача Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, що використовувались у якості вихідних даних для проектування об`єкта будівництва стосуються іншої земельної ділянки (кадастровий номер 8000000000:82:033:0002), ніж на якій заплановано здійснення будівництва згідно оскаржуваного дозволу (кадастровий номер 8000000000:82:033:0011).
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 12.09.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.11.2019, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, насамперед, виходив з того, що позивачем не доведено порушення спірними правовідносинами його охоронюваних законом прав та інтересів. По суті порушень, які на думку позивача мали місце у цих правовідносинах суди виходили з того, що будівництво об`єкта проводиться із дотриманням встановлених законодавством норм, стандартів і правил на підставі чинної дозвільної документації. Зокрема, суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що на отримання дозволу замовником було подано органу державного архітектурно-будівельного контролю вичерпний перелік документів, передбачений статтею 37 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; надалі - Закон №3038-VI), оформлених у відповідності до вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Підстав для відмови у видачі оскаржуваного дозволу судами попередніх інстанцій в ході судового розгляду не встановлено. Суди встановили, що після видачі Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки кадастровий номер 8000000000:82:033:0002 відбувся її поділ, в результаті чого утворилася земельна ділянка з кадастровим номером 8000000000:82:033:0011, власне на якій і ведуться будівельні роботи. Тобто новоутворена земельна ділянка є частиною земельної ділянки кадастровий номер 8000000000:82:033:0002, що спростовує твердження позивача про те, що Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки видані на забудову іншої земельної ділянки і не можуть враховуватися у якості вихідних даних для проектування об`єкта будівництва на земельній ділянці з кадастровим номером 8000000000:82:033:0011. Суди попередніх інстанцій із відомостей наявних у Державному земельному кадастрі про земельну ділянку від 29.05.2019 №НВ-8000954532019 встановили, що земельна ділянка з кадастровим номером 8000000000:82:033:0011, яка розташована за адресою: м . Київ, вул. Московська, 8, має цільове призначення - для іншої житлової забудови, належить до категорії земель житлової та громадської забудови, вид використання для будівництва та експлуатації житлового будинку, що спростовує доводи позивача, щодо невідповідності намірів забудови її функціональному призначенню. Також суди попередніх інстанцій констатували, що відповідно до відомостей, зазначених у технічній документації на об`єкт будівництва, його допустима висота від денної поверхні землі до парапету видимої частини пласкої покрівлі може становити 55-60 м., загальна висота проектованого об`єкту - не вище 246,6 м, на рівні 17-ти наземних поверхів, що спростовує твердження позивача про неможливість здійснення багатоповерхової забудови на земельній ділянці кадастровий номер 8000000000:82:033:0011. Суди попередніх інстанцій також відхилили доводи позивача про неврахування планувальними рішеннями необхідності забезпечення мешканців необхідною кількістю машино-місць та майданчиків благоустрою, з огляду на те, що наразі розробляється Детальний план території, в якому буде передбачено забезпечення мешканців житлового будинку на вул. Московській, 8, корп. 34 (Кловський узвіз, 19 ) необхідною кількістю місць паркування у наземно-підземному багатопоярусному паркінгу. Не знайшли свого підтвердження матеріалами справи і доводи позивача про неотримання замовником дозволу на проведення земляних робіт, оскільки такий наданий Міністерством культури України і наявний в матеріалах справи.
Не погоджуючись із зазначеними судовими рішенням, позивач подав касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права просить суд касаційної інстанції скасувати зазначені рішення та ухвалити нове про задоволення позову. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами першої та апеляційної інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення. Право звернення з цим позовом до суду скаржник обґрунтовує тим, що таке передбачено його статутними документами, а отже останній діє в межах правового поля, обумовленого законодавцем, і може вдаватися до будь-яких законних, в т.ч., і судових процедур проти осіб, які здійснюють будівництво із порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Скаржник наполягає, що оскаржуваний дозвіл видано суб`єктом владних повноважень, всупереч невідповідності поданих документів вимогам законодавства, зокрема: видані Містобудівні умови та обмеження стосувалися іншої земельної ділянки; наміри забудови не відповідають функціональному призначенню земельної ділянки; відсутній детальний план території; планувальними рішеннями не враховано необхідність забезпечення мешканців необхідною кількістю машино-місць та об`єктів соціально-культурного призначення; проектна документація об`єкта "Будівництво житлових будинків (Будинок №3) (Коригування), адреса об`єкта: м. Київ, Печерський район, вул. Московська, 8, корп. 34 у кварталі обмеженому вулицями Михайла Грушевського, Московської та Кловським узвозом" затверджена заступником Генерального прокурора Ю. Столярчуком без відповідних повноважень. Згідно положень частини четвертої статті 37 Закону №3038-VI невідповідність поданих документів вимогам законодавства є самосійною підставою для відмови у видачі дозвільного документа, що безпідставно не враховано судами попередніх інстанцій при вирішення спору.
Ухвалою Верховного Суду від 17.03.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
На адресу Верховного Суду від Офісу Генерального прокурора та ТОВ "СПЕЦМЕХБУД 21" надійшли відзиви на касаційну скаргу, у яких останні з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просили суд касаційної інстанції залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу позивача без задоволення.
Відповідач правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.
Ухвалою Верховного Суду від 25.05.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
В порядку статті 31, пункту 15 Перехідних положень КАС України, за результатом автоматизованого розподілу здійснено заміну судді Саприкіної І.В., у зв`язку з відрахуванням судді Саприкіної І.В. зі штату Верховного Суду.
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Генеральна прокуратура України звернулася до відповідача із заявою про надання їй дозволу на виконання будівельних робіт по об`єкту "Будівництво житлових будинків" (Будинок №3) (Коригування) адреса об`єкта: м. Київ, Печерський район, вул. Московська, 8, корп. 34 у кварталі обмеженому вилицями Михайла Грушевського, Московської та Кловським узвозом", за результатами розгляду якої 04.06.2019 ДАБІ України видано оскаржуваний дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ113191550829.
Вважаючи, що у відповідача були відсутні законні підстави видавати Генеральній прокуратурі України дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ113191550829 від 04.06.2019, позивач звернувся з цим позовом до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
За змістом статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Отже, питання щодо права позивача оскаржувати рішення Державної архітектурно-будівельної інспекції України.
Стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Законом України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI) визначені правові та організаційні основи містобудівної діяльності, забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Згідно із частиною 2 статті 4 Закону № 3038 суб`єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.
Відповідно до пункту 2 частини 3 статті 6 Закону № 3038 до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать, у тому числі, (...) є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Постановою Кабінету Міністрів від 13 квітня 2011 року № 466 Про деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт, затверджений Порядок який визначає механізм набуття права на виконання підготовчих та будівельних робіт (далі - Порядок № 466)
Пунктом 3 Порядку № 466 передбачено, що надання (отримання), відмова у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними статтею 7 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Згідно із пунктом 7 статті 7 Закону № 3038 надання (отримання, реєстрації), відмови у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів здійснюється, у тому числі, (…) центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
За приписами пункту 27 Порядку № 466 дозвіл видається на безоплатній основі відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю за формою, наведеною у додатку 9 до цього Порядку.
Отже, за змістом наведених норм відповідач є суб`єктом владних повноважень в розумінні пункту 7 частини 1 статті 4 КАС України.
В контексті завдань адміністративного судочинства (статті 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.
Заінтересованість повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.
Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тому для відкриття провадження у справі недостатньо лише твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу.
Отже, у справі, судами попередніх інстанцій встановлено, що звертаючись до суду ГО "ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ЗАКОН І ПОРЯДОК" покликалась на реалізацію статутних завдань організації, спрямованих на протидію незаконного будівництва.
Проте визначені у статуті мета та напрямки діяльності громадської організації містять загальні положення без конкретизації сфери, нагляд за якою здійснюється з боку позивача.
Також суд першої інстанції наголосив, що позивачем не зазначено, в чому саме полягає порушення спірним дозволом його особистих прав чи інтересів, наведено лише обов`язок такого оскарження з посиланням на положення Статуту ГО "ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ЗАКОН І ПОРЯДОК" та зазначено про наявність права звернення до суду з відповідним позовом, оскільки існування можливих протиправних рішень органів влади свідчить про порушення права громадян на правову державу та демократичне суспільство. Більш того, позивачем не надано жодного доказу на підтвердження його доводів щодо занепокоєності з боку громадськості з приводу відповідного будівництва. В матеріалах справи відсутні будь-які звернення громадян про захист їх прав та інтересів, на які посилається позивач у своєму позові.
З урахуванням обставин встановлених судом першої інстанції суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що доводи позивача є абсолютно абстрактними, не містять жодного обґрунтування негативного впливу спірним дозволом на жодні конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси та свідчать виключно про незгоду позивача з указаним дозволом, що не є тотожним порушенню права, свободи чи інтересу. Безпосередньо позивач не зазнав жодного втручання в свої права або реальної шкоди внаслідок видачі спірного дозволу, оскільки останній не спричинив впливу саме на позивача.
За позицією судів першої та апеляційної інстанції позивач не зазначає жодних конкретних осіб, за захистом прав яких він звернувся до суду, а лише абстрактно посилається на наявність таких осіб, що не дало судам можливості визначити дійсне порушення прав, свобод чи інтересів будь-кого у спірних правовідносинах. Не вказує позивач своїх членів, за захистом прав яких він звернувся до суду, а також і інших осіб, які зверталися до позивача з цього питання. Це унеможливлює у відповідності до частин першої-другої статті 48 КАС встановлення можливого належного позивача у даній справі, права якого є реально порушеними та який має право на звернення до суду із цим позовом.
Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Проте Верховний Суд наголошує, що позивач звернувся за захистом не своїх прав, а за позицією останнього своїх законних інтересів, оскільки вважає оскарження незаконного дозволу на будівництво своїм прямим обов`язком. Також позивач вважає, що існування в Україні можливих протиправних рішень органів влади свідчить про порушення права громадян на правову державу та демократичне суспільство.
За своїм смисловим навантаженням термін "законний інтерес" є тотожним "охоронюваному законом інтересу", оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.
Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004, згідно з яким поняття "охоронюваний законом інтерес" у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.
Ознаки, притаманні законному інтересу, визначені у вже згадуваному рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004. Поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який:
а) виходить за межі змісту суб`єктивного права;
б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони;
в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб;
г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права;
д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом;
є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом.