ПОСТАНОВА
Іменем України
27 травня 2020 року
Київ
справа №640/10456/19
адміністративне провадження №К/9901/8979/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "ДОНГИПС" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.10.2019 (судді: Погрібніченка І.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.02.2020 (судді доповідача: Вівдиченко Т.Р., суддів: Мельничука В.П., Федотова І.В.) у справі № 640/10456/19 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ДОНГИПС" до Державної служби геології та надр України, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Голден Клей", Приватне акціонерне товариство "Дружківське рудоуправління", Товариство з обмеженою відповідальністю "Еко-Сфера", Приватне акціонерне товариство "Компанія "Асоціація України", Приватне акціонерне товариство "Харківський плитковий завод" про визнання протиправним та скасування рішення, спеціального дозволу,
В С Т А Н О В И В:
11.06.2019 Товариство з обмеженою відповідальністю "ДОНГИПС" (далі - позивач) звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної служби геології та надр України (далі - відповідач), треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Голден Клей", Приватне акціонерне товариство "Дружківське рудоуправління", Товариство з обмеженою відповідальністю "Еко-Сфера", Приватне акціонерне товариство "Компанія "Асоціація України", Приватне акціонерне товариство "Харківський плитковий завод", в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просило:
визнати протиправним та скасувати рішення відповідача про надання спеціального дозволу на користування надрами Торської ділянки вогнетривких глин Приватному акціонерному товариству "Дружківське рудоуправління", що викладено у формі наказу №556 від 16.11.2012 "Про надання спеціальних дозволів на користування надрами" з додатком 5, пункт 1 якого передбачає надання спеціального дозволу на користування надрами Приватному акціонерному товариству "Дружківське рудоуправління" на Торську ділянку вогнетривких глин;
визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл відповідача від 07.02.2013 №4320 на користування надрами, виданий Приватному акціонерному товариству "Дружківське рудоуправління";
визнати протиправним та скасувати рішення відповідача про продовження на 5 років строку дії спеціального дозволу на користування надрами від 07.02.2013 № 4320, наданого Приватному акціонерному товариству "Дружківське рудоуправління" з метою геологічного вивчення вогнетривких глин Торської ділянки, що знаходиться в Донецькій області, викладеного у формі наказу від 21.05.2018 № 178 "Про продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами".
В обґрунтування позову позивач зазначив, що ПАТ "Дружківське рудоуправління" 07.02.2013 отримало спеціальний дозвіл на користування надрами Торської ділянки для геологічного вивчення надр №4320, ліцензійна площа якого накладається на земельні ділянки, що належать ТОВ "ДОНГИПС" та іншим юридичним особам на праві приватної власності. Підставою для отримання спеціального дозволу на користування надрами ПАТ "Дружківське рудоуправління", серед іншого, було отримання рішення Донецької обласної ради від 26.09.2012 №6/15-358 "Про погодження клопотання про надання надр в користування ПрАТ "Дружківське рудоуправління", яке було визнано протиправним та скасовано постановою Верховного Суду від 11.12.2018 у справі №805/3161/15-а. Позивач вважає, що скасування рішення Донецької обласної ради від 26.09.2012 №6/15-358 свідчить про відсутність підстав для надання спірного спеціального дозволу №4320 від 07.02.2013.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.10.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.02.2020, у задоволенні позову відмовлено.
Суд першої інстанції, із позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог, оскільки постанова Верховного Суду від 11.12.2018 у справі №805/3161/15-а, на яку посилається позивач, набрала законної сили лише 11.12.2018, а відтак з вказаної дати є таким, що скасоване рішення Донецької обласної ради №6/15-358 від 26.09.2012 "Про погодження клопотання про надання надр в користування ПрАТ "Дружківське рудоуправління".
Суди попередніх інстанцій зазначили, що спеціальний дозвіл виданий з урахуванням погодження рішенням Донецької обласної ради від 26.09.2012 №6/15-358, яке було чинним на момент видачі Держгеонадра України спеціального дозволу №4320 від 07.02.2013, відтак такий дозвіл було видано за наявності погодження, передбаченого пунктом 9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок №615), а тому підстави для відмови у його видачі у відповідача були відсутні.
За позицією судів попередніх інстанцій, спеціальний дозвіл на користування надрами регулює саме надання надр у користування та жодним чином не вирішує питання власності або користування земельними ділянками позивача.
Щодо вимоги позивача про визнання протиправним та скасування наказу Держгеонадра України №178 від 21.05.2018 "Про продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами" (далі - наказ №178), суди зазначили, що ПАТ "Дружківське рудоуправління" були надані усі необхідні документи для продовження строку дії спеціального дозволу №4320 від 07.02.2013, а отже спірний наказ №178 від 21.05.2018, яким продовжено дію вказаного дозволу було видано Держгеонадра України у відповідності до вимог чинного законодавства, відтак підстав для його скасування судом не встановлено.
Також суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що спеціальний дозвіл на користування надрами не порушує право власності позивача на земельну ділянку, яка є об`єктом геологічного вивчення надр, та водночас на підставі Державних актів на право власності на земельну ділянку серії ЯГ №752385, серії ЯГ №752384, серії ЯГ №752885 належить ТОВ "ДОНГИПС", оскільки згідно із частинами 1 та 2 статті 97 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), підприємства, які здійснюють геологознімальні, пошукові, геодезичні та інші розвідувальні роботи, можуть проводити такі роботи на підставі угоди з власником землі або за погодженням із землекористувачем; строки і місце проведення розвідувальних робіт визначаються угодою сторін. Отже, за позицією судів першої та апеляційної інстанцій, ПАТ "Дружківське рудоуправління" може здійснювати роботи по геологічному вивченню надр на підставі відповідної угоди, укладеної із ТОВ "ДОНГИПС", у зв`язку із чим спеціальний дозвіл не впливає на права та обов`язки позивача, а є лише приводом для укладання відповідної угоди.
Водночас суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що питання укладення угоди щодо використання земельної ділянки для проведення розвідувальних робіт було предметом розгляду у Господарському суді Донецької області, рішенням якого від 21.12.2016 зобов`язано ТОВ "ДОНГИПС" укласти з ПАТ "Дружківське рудоуправління" договір на право використання земельних ділянок для проведення розвідувальних робіт.
Позивач не погодився із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, подав касаційну скаргу, у якій скаржник просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.10.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.02.2020 і прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.
В якості доказу протиправності рішень відповідача щодо надання спеціального дозволу на користування надрами ПАТ "Дружківське рудоуправління" №4320 від 07.02.2013 скаржник покликався на протиправність рішення Донецької обласної ради від 26.09.2012 № 6/15-358 "Про погодження клопотання про надання надр в користування ПАТ "Дружківське рудоуправління", що підтверджено постановою Верховного Суду від 11.12.2018 у справі №805/3161/15-а за позовом ТОВ "Голден Клей" до Донецької обласної ради "Про визнання протиправним дій Донецької обласної ради щодо прийняття рішення N 6/15-358 від 26.09.2012 "Про погодження клопотання про надання надр в користування ПАТ "Дружківське рудоуправління ".
За позицією скаржника, рішення Донецької обласної ради N 6/15-358 від 26.09.2012 визнано незаконним і нечинним з дати його прийняття.
Скаржник стверджує, що висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що індивідуальний акт - рішення Донецької обласної ради N 6/15-358 від 26.09.2012, яке скасовано втратило чинність лише з дати прийняття постанови Верховного Суду від 11.12.2018 є хибним, оскільки зроблений із застосуванням закону, який не підлягає застосуванню.
Ухвалою Верховного Суду від 08.04.2020 поновлено строк на касаційне оскарження та відкрито провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
Відповідач направив на адресу Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, в якому стверджував, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, просив відмовити у задоволені касаційної скарги.
ПрАТ "Дружківське рудоуправління" подало відзив, у якому просило відмовити у задоволені касаційної скарги.
Інші учасники правом на подання касаційної скарги або відзиву не скористались.
Ухвалою Верховного Суду від 25.05.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України; на підставі встановлених судами попередніх інстанцій фактичних обставин справи, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі пункту 1 наказу відповідача від 16.11.2012 №556 "Про надання спеціальних дозволів на користування надрами" (далі - наказ №556) із посиланням на пункт 8 Порядку №615, третій особі ПАТ "Дружківське рудоуправління" надано спеціальний дозвіл на користування надрами від 07.02.2013 №4320 (далі - спеціальний дозвіл №4320) на геологічне вивчення вогнетривких глин у родовищі - Торська ділянка, що знаходиться у Костянтинівському районі Донецької області, площею 473,6 га, строком на 5 років.
В подальшому на підставі наказу відповідача від 21.05.2018 №178 "Про продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами", з посиланням на пункт 14 Порядку №615, у зв`язку із наявністю підстав для продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами та враховуючи пропозиції Комісії з питань надрокористування (протокол від 18.04.2018 №5/2018), продовжено на п`ять років строк дії спеціального дозволу на користування надрами від 07.02.2013 №4320, наданого ПАТ "Дружківське рудоуправління" з метою геологічного вивчення вогнетривких глин Торської ділянки.
Незгода позивача із зазначеними рішеннями відповідача зумовила його звернення до адміністративного суду за захистом своїх прав.
Спеціальний дозвіл ПАТ "Дружківське рудоуправління" надано без проведення аукціону на підставі підпункту 8 пункту 8 Порядку №615.
Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 08.08.2016 у справі №805/3161/15-а позов задоволено у повному обсязі.
Зазначеною постановою визнані протиправними дії Донецької обласної ради щодо прийняття рішення №6/15-358 від 26.09.2012 "Про погодження клопотання про надання надр в користування ПАТ "Дружківське рудоуправління". Визнано протиправним та скасовано рішення Донецької обласної ради №6/15-358 від 26.09.2012 "Про погодження клопотання про надання надр в користування ПАТ "Дружківське рудоуправління".
Скаржник стверджує, що рішення Донецької обласної ради №6/15-358 від 26.09.2012 "Про погодження клопотання про надання надр в користування ПАТ "Дружківське рудоуправління" було необхідною умовою для видачі спеціального дозволу №4320 від 07.02.2013.
Донецький апеляційний адміністративний суд постановою від 19.09.2016 скасував рішення суду першої інстанції та постановив нове - про відмову у задоволенні позовних вимог.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 22.11.2016 рішення суду апеляційної інстанції залишив без змін.
Постановою Верховного Суду від 11.12.2018 у справі №805/3161/15-а заяви ТОВ "Голден Клей" та ПрАТ "Компанія "Асоціація Україна" задоволені.
Ухвалу Вищого адміністративного суду України від 22.11.2016 та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 19.09.2016 скасовано, постанову Донецького окружного адміністративного суду від 08.08.2016 - залишено в силі.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.06.2019 заяву ТОВ "Голден Клей" про перегляд за нововиявленими обставинами постанови від 18.12.2015 у справі №826/15935/15 за позовом ТОВ "Голден Клей" до Держгеонадра України, за участю третіх осіб: ПрАТ "Компанія "Асоціація України", ТОВ "ДОНГИПС", ПАТ "Дружківське рудоуправління", ПрАТ "Харківський плитковий завод" про визнання протиправними та скасування пункту 1 додатка 5 до наказу Держгеонадра України №556 від 16.11.2012 "Про надання спеціальних дозволів на користування надрами" та спеціального дозволу на користування надрами №4320 від 07.02.2013 ПАТ "Дружківське рудоуправління", у зв`язку із прийняттям Верховним Судом постанови від 11.12.2018, залишено без задоволення.
Вказана ухвала залишена без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.09.2019.
Позивач обґрунтовує протиправність оскаржуваних рішень відповідача посиланням на постанову Верховного Суду від 11.12.2018 у справі №805/3161/15-а за позовом ТОВ "Голден Клей" до Донецької обласної ради, за участю третіх осіб - ПАТ "Компанія "Асоціація Україна", ТОВ "ДОНГИПС", ПАТ "Дружківське рудоуправління" про визнання протиправним дій Донецької обласної ради щодо прийняття рішення №6/15-358 від 26.09.2012 "Про погодження клопотання про надання надр в користування ПАТ "Дружківське рудоуправління", визнання незаконним і нечинним рішення №6/15-358 від 26.09.2012 з дати його прийняття (далі - справа №805/3161/15-а).
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення №1174).
Згідно з пунктом 1 Положення № 1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Відповідно до пункту 3 Положення № 1174 основними завданнями Держгеонадр є, у тому числі (…), реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Згідно із підпунктом 9 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).
Отже, саме на Державну службу геології та надр України покладено обов`язок із видачі спеціального дозволу на користування надрами.
Згідно із статтею 2 Кодексу України про надра його завданням є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
Відповідно до статті 3 Кодексу України про надра гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища", цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.
Згідно із статтею 13 Кодексу України про надра користувачами надр (далі - надрокористувачі) можуть бути: підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
Отже, диспозиція статті 13 Кодексу України про надра не передбачає в якості обов`язкової вимоги отримання спецдозволу на пільгових підставах без проведення аукціону - бути власником або користувачем земельної ділянки.
В силу статті 14 Кодексу України про надра надра надаються у користування, зокрема, для геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення.
За змістом частин 2 та 3 статті 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Надання спеціальних дозволів на користування надрами, крім випадків користування надрами на умовах угод про розподіл продукції, укладених відповідно до Закону України "Про угоди про розподіл продукції", здійснюється після попереднього погодження з відповідною радою, питання про надання земельної ділянки для зазначених потреб, крім випадків коли у наданні земельної ділянки немає потреби.
Стаття 20 Кодексу України про надра встановлює, що для геологічного вивчення, в тому числі для дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, надра надаються у користування без надання гірничого відводу після одержання спеціального дозволу на геологічне вивчення надр.
Таким чином, наведені норми Кодексу України про надра надають право підприємствам та організаціям право отримати у користування надра, зокрема, для геологічного вивчення, на підставі відповідного спеціального дозволу після попереднього погодження з відповідною радою питання про надання земельної ділянки для зазначених потреб.
Згідно з пунктом 1 Порядку № 615 останній регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін. Дія цього Порядку поширюється на всі види користування надрами.
Відповідно до пункту 2 Порядку №615 в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, органом з питань надання дозволу, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.
Згідно пункту 3 Порядку №615 на кожний вид користування надрами в межах конкретної ділянки надається окремий дозвіл.