ПОСТАНОВА
Іменем України
28 травня 2020 року
Київ
справа №818/386/17
адміністративне провадження №К/9901/18238/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,
суддів - Смоковича М. І.,
Шевцової Н.В.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу ОСОБА_1
на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2017 року (головуючий суддя - Зеленський В.В., судді - П`янова І.В, Чалий І.С.)
у справі № 818/386/17
за позовом ОСОБА_1
до Верхньосироватської сільської виборчої комісії Сумського району Сумської області, Політичної партії "Соціал-Демократична партія", Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області
про визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на роботі, -
в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
В березні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач, скаржник, ОСОБА_1 ) звернулася до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Верхньосироватської сільської виборчої комісії Сумського району Сумської області (далі - відповідач 1, виборча комісія), Політичної партії "Соціал-Демократична партія" (далі - відповідач 2, політична партія "СДП", Партія), Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області (далі - відповідач 3, сільська рада), в якому просила:
визнати протиправним та скасувати рішення Верхньосироватської сільської виборчої комісії Сумського району Сумської області від 28.12.2016, яким було вирішено звернутися до політичної партії "Соціал-Демократична партія" про надання згоди на відкликання за народною ініціативою ОСОБА_1 з посади Верхньосироватського сільського голови Сумського району Сумської області, а також рішення Верхньосироватської сільської виборчої комісії Сумського району Сумської області від 03.03.2017 про дострокове припинення повноважень Верхньосироватського сільського голови ОСОБА_1 ;
визнати протиправним та скасувати рішення Політичної ради Політичної партії "Соціал-Демократична партія" (код ЄДРПОУ 39651865) №7 від 28.02.2017 щодо підтримки народної ініціативи з відкликання за народною ініціативою ОСОБА_1 . з посади Верхньосироватського сільського голови Сумського району Сумської області;
поновити ОСОБА_1 на посаді Верхньосироватського сільського голови Сумського району Сумської області.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 29 травня 2017 року, адміністративний позов ОСОБА_1 до Верхньосироватської сільської виборчої комісії Сумського району Сумської області, Політичної партії "Соціал-Демократична партія", Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області про визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на роботі - задоволено.
Визнано протиправним та скасовано рішення Верхньосироватської сільської виборчої комісії Сумського району Сумської області від 28.12.2016, яким було вирішено звернутися до політичної партії "Соціал-Демократична партія" про надання згоди на відкликання за народною ініціативою ОСОБА_1 з посади Верхньосироватського сільського голови Сумського району Сумської області, а також рішення Верхньосироватської сільської виборчої комісії Сумського району Сумської області від 03.03.2017 про дострокове припинення повноважень Верхньосироватського сільського голови ОСОБА_1 .
Визнано протиправним та скасовано рішення Політичної ради Політичної партії "Соціал-Демократична партія" (код ЄДРПОУ 39651865) №7 від 28.02.2017 щодо підтримки народної ініціативи з відкликання за народною ініціативою ОСОБА_1 з посади Верхньосироватського сільського голови Сумського району Сумської області.
Поновлено ОСОБА_1 на посаді Верхньосироватського сільського голови Сумського району Сумської області.
Допущено до негайного виконання постанову суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді Верхньосироватського сільського голови Сумського району Сумської області.
Стягнуто на користь ОСОБА_1 (ідентифікаційний номер НОМЕР_1 ) з Верхньосироватської сільської виборчої комісії Сумського району Сумської області (площа Козацької Слави, №2, с. Верхня Сироватка, Сумський район, Сумська область) витрати зі сплати судового збору в сумі 640,00 грн.
Стягнуто на користь ОСОБА_1 (ідентифікаційний номер НОМЕР_1 ) з Політичної партії "Соціал-Демократична партія" (код ЄДРПОУ 39651865) витрати зі сплати судового збору в сумі 640,00 грн.
Задовольняючи позовні вимоги, суди першої інстанції виходив з того, що перевірка правильності оформлення підписних листів, кількості підписів, що встановлена частиною першою статті 40 цього Закону, достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах та вибіркова перевірка їхніх підписів (не менше 10 відсотків від загальної кількості) здійснювалася без участі органів ведення Державного реєстру виборців та без залучення правоохоронних органів. Суд зазначив, що визначена законом процедура проведення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, носить імперативний характер та не передбачає альтернативних способів дій з боку виборчої комісії. Відмова вказаних вище державних органів виконувати свої обов`язки не позбавляє обов`язку проведення перевірки у визначеному порядку. Тому, рішення Верхньосироватської сільської виборчої комісії від 28.12.2016 про звернення до Політичної партії з ініціативою про відкликання ОСОБА_1 з посади сільського голови прийняте з порушенням вимог ст. 41 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", а тому є протиправним та підлягає скасуванню. Щодо рішення Політичної ради Політичної партії "Соціал-Демократична партія" №7 від 28.02.2017 щодо підтримки народної ініціативи з відкликання ОСОБА_1 з посади сільського голови, то суд не взяв до уваги твердження представника Політичної партії, що Політична рада Партії, у період між З`їздами Партії, є вищим керівним органом. Дане твердження є намаганням розширеного тлумачення положень Статуту, оскільки, термін "Вищий орган" виключає можливість віднесення до даної категорії декількох керівних органів партії. Дане твердження також підтверджується тим, що компетенція З`їзду Партії та Політичної ради Партії визначена окремо, різними пунктами Статуту (п. 6.8 та 6.10 відповідно). Отже, повноваження приймати рішення про відкликання за народною ініціативою ОСОБА_1 з посади сільського голови мав вищий керівний орган Партії, тобто - З`їзд Партії. З огляду на викладені вище обставини, суд задовольнив позовні вимоги про скасування протиправних рішень Верхньосироватської сільської виборчої комісії та Політичної партії "Соціал-Демократична партія" про відкликання за народною ініціативою ОСОБА_1 з посади сільського голови, а тому ОСОБА_1, на думку суду підлягала поновленню на посаді Верхньосироватського сільського голови Сумського району Сумської області.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2017 року, апеляційні скарги Політичної партії "Соціал-Демократична партія", Верхньосироватської сільської виборчої комісії Сумського району Сумської області задоволено.
Постанову Сумського окружного адміністративного суду від 29.05.2017р. по справі №818/386/17 скасовано.
Прийнято нову постанову, якою в задоволенні позову відмовлено.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи і задоволенні позову, суд апеляційної інстанції зазначив, що матеріали справи не містять доказів щодо неправильності оформлення підписних листів, недостовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах, а також невідповідності необхідній кількості підписів громадян про відкликання позивача, що встановлена частиною першою статті 40 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад". Крім того, в суді першої інстанції під час розгляду даної справи не ставилося під сумнів волевиявлення громадян щодо дострокового припинення повноважень сільського голови у разі відкликання його з посади за народною ініціативою. Отже, неналежне виконання своїх обов`язків посадовими особами органів ведення Державного реєстру виборців та правоохоронних органів не може бути підставою для скасування волевиявлення громадян щодо дострокового припинення повноважень сільського голови у разі відкликання з посади за народною ініціативою. Щодо позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення Політичної ради Політичної партії "Соціал-Демократична партія" (код ЄДРПОУ 39651865) №7 від 28.02.2017 щодо підтримки народної ініціативи з відкликання за народною ініціативою ОСОБА_1 з посади Верхньосироватського сільського голови Сумського району Сумської області, колегія суддів зазначила, що повноваження щодо відкликання з посад в органах місцевого самоврядування осіб обраних на посади за висуванням політичної партії не віднесені до виключних повноважень З`їзду партії, а тому таке рішення перебуває в компетенції Політичної ради партії, як вищого керівного органу партії, що керує партією в періоди між з`їздами.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
26 вересня 2017 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2017 року, в якій скаржниця просить скасувати зазначене рішення суду та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
В обґрунтування поданої касаційної скарги ОСОБА_1 вказує на те, що суд апеляційної інстанції допустив помилкове судження, що вищим керівним органом Партії є Політична Рада, оскільки у Статуті партії відсутнє слово "вищий" при характеристиці даного керівного органу. Скаржниця зауважує, що саме слово "вищий" є не простою лексичною формальністю, а виокремлює з керівних органів даної Партії саме З`їзд як той керівний орган, який має найширший представницький мандат та найвищий рівень легітимності у структурі даної Партії, як організації. Скаржниця також зауважує, що суд апеляційної інстанції дещо гіпертрофовано сприйняв здійснення влади народом, зокрема скаржниця вказує на відмінності у виборчому процесу та "відкликальному" процесу за народною ініціативою. Крім того, позивачка стверджує, що процедурою народної ініціативи порушується право виборців на обрання сільського голови на чітко визначений п`ятирічний конституційний термін. Також скаржниця вказала на таку підставу порушення визначеної законом процедури відкликання з посади сільського голови за народною ініціативою, як проведення перевірки достовірності відомостей про громадян, що містяться в підписних листах без участі органів ведення Державного реєстру виборців та правоохоронних органів.
Відповідачем відзиву чи заперечення на вказану касаційну скаргу не подано, що не перешкоджає її розгляду по суті.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11 жовтня 2017 року за даною касаційною скаргою відкрито касаційне провадження.
Ухвалою Верховного Суду від 27 травня 2020 року касаційну скаргу ОСОБА_1 прийнято до провадження та призначено до касаційного розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
На місцевих виборах сільського голови у жовтні 2015 року, ОСОБА_1 була обрана на посаду сільського голови. За рішенням Верхньосироватської сільської ради від 06.11.2015 (а.с.11-12), ОСОБА_1 приступила до виконання обов`язків сільського голови. Суб`єктом висування її кандидатом на посаду сільського голови відповідно до статті 36 Закону України "Про місцеві вибори" була районна організація Політичної партії "Партія простих людей Сергія Капліна" (реорганізована в Політичну партію "Соціал-демократична партія").
Разом з тим, в грудні 2016 року в селі Верхня Сироватка було утворено ініціативну групу, яка розпочала процес відкликання позивачки з займаної посади за народної ініціативи, шляхом збору підписів виборців за її відкликання. Дана обставина підтверджується протоколом загальних зборів виборців громадян України, щодо дострокового припинення повноважень сільського голови Верхньосироватської сільської ради Сумського району Сумської області ОСОБА_1 за народною ініціативою та оголошення недовіри сільському голові ОСОБА_1 від 04 грудня 2016 року (а.с.164-171).
На своєму засіданні, яке відбулося 18.12.2016, Верхньосироватською сільською виборчою комісією Сумського району Сумської області було проведено перевірку підписних листів виборців, які, були зібрані ініціативною групою.
20.12.2016 Верхньосироватська сільська виборча комісія направила начальнику Єдиного Державного реєстру виборців лист про необхідність їх залучення з 19.12.2016 по 28.12.2016 для здійснення перевірки достовірності відомостей про громадян, що міститься в підписних листах (а.с.147).
При цьому, було отримано лист-відповідь №04-16/76 від 23.12.2016 про те, що правові підстави щодо проведення такої перевірки відділом ведення Реєстру відсутні (а.с.148-149).
20.12.2016 Верхньосироватська сільська виборча комісія направила начальнику Сумської районної міліції лист про необхідність їх залучення з 19.12.2016 по 28.12.2016 для здійснення перевірки достовірності відомостей про громадян, що міститься в підписних листах (а.с.150).
Відповідно до листа-відповіді №21403/56/02-16 від 28.12.2016 зазначено, що здійснення відповідної перевірки можливо тільки в рамках розслідування кримінального провадження, після призначення судово-почеркознавчої експертизи (а.с.151).
В подальшому, 28.12.2016 Виборча комісія прийняла рішення звернутися до суб`єкта висування - Політичної партії "Соціал-демократична партія" з клопотанням про надання згоди на відкликання за народною ініціативою ОСОБА_1 з посади сільського голови (а.с.162-163).
За поданим клопотанням, Політична рада Політичної партії "Соціал-Демократична партія" прийняла рішення №7 від 28.02.2017 щодо підтримки народної ініціативи з відкликання ОСОБА_1 з посади Верхньосироватського сільського голови (а.с.17).
03.03.2017 Верхньосироватська сільська виборча комісія прийняла рішення про дострокове припинення повноважень ОСОБА_1 як сільського голови (а.с.86).
Зазначені обставини також були підтверджені поясненнями свідків ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, що були допитані в судовому засіданні 15.05.2017.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)