ПОСТАНОВА
Іменем України
27 травня 2020 року
Київ
справа №819/2190/17
провадження №К/9901/59768/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2 до Управління Державної міграційної служби України в Тернопільській області, Збаразького районного сектору Управління Державної міграційної служби України в Тернопільській області про зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Управління Державної міграційної служби України в Тернопільській області на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2018 року (суддя Подлісна І.М.) та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2018 року (судді Большакова О.О., Коваль Р.Й., Гуляк В.В.),
І. Суть спору та встановлені судами фактичні обставини справи.
1. У грудні 2017 року ОСОБА_1, ОСОБА_2 звернулися до суду з адміністративним позовом в інтересах неповнолітньої доньки ОСОБА_3 до Управління Державної міграційної служби України в Тернопільській області (далі - Управління ДМС), Збаразького районного сектору Управління Державної міграційної служби України в Тернопільській області (далі - Збаразький РС УДМС) з вимогами:
1.1 визнати протиправною відмову Збаразького районного сектору УДМС видати ОСОБА_3 у зв`язку із досягненням 16-річного віку паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року № 2503-XII (далі - Положення про паспорт);
1.2 зобов`язати Управління ДМС в особі Збаразького районного сектору УДМС оформити та видати паспорт громадянина України у формі паспортної книжечки, з проставленою відміткою місця проживання без використання цифрового ідентифікатора особи та автоматизованої обробки персональних даних;
1.3 зобов`язати Управління ДМС в особі Збаразького районного сектору УДМС вести облік щодо ОСОБА_3 за прізвищем, іменем та по батькові, роком народження та за місцем реєстрації, без використання будь-якого цифрового ідентифікатора особи, без внесення інформації про неї до Єдиного демографічного реєстру чи будь-яких баз даних і реєстрів та без автоматизованої обробки та передачі її персональних даних.
2. У справі встановлено, що ОСОБА_1 є батьком, а ОСОБА_2 є матір`ю неповнолітньої ОСОБА_3, що підтверджується свідоцтвом про народження.
3. 12 жовтня 2017 року вони звернулися із письмовою заявою до відповідача, в якій просили видати їхній неповнолітній дочці ОСОБА_3 паспорт громадянина України виключно у формі паспортної книжечки відповідно до Положення про паспорт.
4. За наслідками розгляду цієї заяви листом від 20 жовтня 2017 року № 1648/1 Збаразький районний сектор УДМС повідомив позивачам, що відповідно до чинного законодавства України паспорт громадянина України виготовляється у формі картки, що містить безконтактний електронний носій. Крім того, було роз`яснено, що особи, які досягли 14-річного віку зобов`язані оформити паспорт у формі пластикової картки типу ID-1, при цьому, дозвіл батьків (законних представників) на його оформлення законодавчими актами не передбачено.
5. 14 листопада 2017 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 знову звернулися до Збаразького районного відділу ДМС із аналогічною заявою з проханням прийняти рішення та повідомити про наслідки.
6. Однак рішення прийнято не було, у зв`язку з чим заявлено цей позов.
ІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.
7. Тернопільський окружний адміністративний суд рішенням від 04 травня 2018 року позов задовольнив частково.
7.1. Визнав дії Збаразького районного сектору УДМС щодо не розгляду заяви від 14 листопада 2017 року неповнолітньої ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_2 та її законних представників ОСОБА_1 та ОСОБА_2 про видачу ОСОБА_3 бланка паспорта у вигляді паспортної книжечки - неправомірними.
7.2. Зобов`язав Збаразький районний сектор УДМС розглянути заяву неповнолітньої ОСОБА_3 р.н. ІНФОРМАЦІЯ_2 та її законних представників ОСОБА_1 та ОСОБА_2 про видачу ОСОБА_3 бланка паспорта у вигляді паспортної книжечки.
7.3. У задоволенні решти позовних вимог - відмовив.
8. Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 12 липня 2018 року змінив рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2018 року; доповнив абзац другий резолютивної частини рішення словами: "з прийняттям рішення по суті". В іншій частині рішення залишено без змін.
9. Суди попередніх інстанцій, з посиланням на статтю 16 Закону України від 20 листопада 2012 року № 5492-VI "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" (далі - Закон № 5492-VI), зазначили, що Збаразький районний сектор УДМС взагалі не розглянув заяви позивачів щодо видачі паспорта і не вирішив її по суті, а надав відповідь як на звернення відповідно до Закону України "Про звернення громадян" (повідомивши, що паспорт громадянина України по досягненню відповідного віку видається у формі картки).
10. Зокрема, у матеріалах справи є довідка Збаразького районного сектору УДМС, в якій зазначено, що позивачі не зверталися до Управління ДМС з питань отримання паспорта громадянина України у формі паспортної книжечки.
11. На цій підставі суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов висновку про неправомірність дій відповідача щодо невирішення заяви позивача від 12 жовтня 2017 року та необхідність зобов`язати відповідача належним чином розглянути цю заяву.
12. Щодо позовної вимоги про зобов`язання відповідача оформити та видати паспорт громадянина України у формі книжечки, а також вести облік щодо ОСОБА_3 без цифрового ідентифікатора, суд першої інстанції зазначив, що не наділений повноваженнями зобов`язувати відповідача прийняти рішення та може підміняти інший орган державної влади і брати на себе повноваження з вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.
13. Вирішення питань, пов`язаних із реалізацією державної політики у сферах міграції, у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів є виключною компетенцією відповідного територіального органу Державної міграційної служби України, яким в цьому випадку є Управління ДМС.
14. Зважаючи на те, що в цій справі встановлено факт неприйняття відповідачем рішення за заявою позивачів щодо видачі паспорта, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, зазначили, що належним способом захисту для відновлення порушених прав позивачів у цьому випадку буде зобов`язання відповідача розглянути заяву неповнолітньої ОСОБА_3 (та її законних представників) від 12 жовтня 2017 року про видачу паспорта у вигляді паспортної книжечки з проставленням відмітки реєстрації місця проживання та проведенням реєстрації громадянства України.
15. У задоволенні решти позовних вимог про зобов`язання відповідача видати такий паспорт та вести облік без цифрового ідентифікатора суд першої інстанції відмовив, з чим погодився також апеляційний суд, позаяк вважав, що такі вимоги є передчасними.
16. Суд апеляційної інстанції втім зауважив, що суд першої інстанції, зобов`язавши відповідача розглянути заяву, не сповна захистив права позивачів, адже відсутнє зобов`язання прийняти відповідне рішення, як це встановлено нормами Закону України від 18 січня 2001 року № 2235-III "Про громадянство України". З наведених мотивів апеляційний суд зазначив, що в цій частині рішення суду першої інстанції треба змінити, доповнивши абзац другий резолютивної частини словами "з прийняттям рішення по суті".
ІІІ. Касаційне оскарження
17. У касаційній скарзі Управління ДМС просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позову повністю.
18. Відповідач пояснив, що 12 жовтня 2017 року ОСОБА_3 та її батьки звернулися із заявою до Збаразького районного сектору УДМС, у якій просили видати бланк паспорта громадянина України ОСОБА_3 виключно у вигляді паспортної книжечки, а не у формі пластикової картки типу ID-1, проставити відмітку реєстрації місця проживання у паспорті та провести реєстрацію громадянства України - внесення запису про набуття особою громадянства України спеціально уповноваженим на те органом у відповідні облікові документи.
19. У своїй заяві ОСОБА_1 та ОСОБА_2 зазначили також, що вони як законні представники неповнолітньої ОСОБА_3, а також сама неповнолітня, категорично заперечують проти оформлення їй паспорта у формі пластикової картки. Наполягали на тому, що отримання паспорта у формі пластикової картки є правом, а не обов`язком, а форма паспорта у вигляді паспортної книжечки не скасована і є чинною.
20. Збаразький районний сектор УДМС у листі від 20 жовтня 2017 року за вих. № 1648/1 повідомив, що з 1 листопада 2016 року припинено прийом документів для оформлення паспорта громадянина України, що не містить безконтактного електронного носія, тому оформити паспорт громадянина України у вигляді книжечки не є можливим.
21. Окрім того, заявникам роз`яснено, що відповідно до вимог Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в України" з 04 квітня 2016 року органами реєстрації є виконавчі органи сільської, селищної, міської ради, сільський голова (у разі якщо відповідно до закону виконавчий орган сільської ради не утворено). Тобто, реєстрація місця проживання/перебування здійснюється виконавчим органом сільської, селищної або міської ради, сільським головою на території відповідної адміністративно територіальної одиниці, на яку поширюється повноваження відповідної сільської, селищної або міської ради. Тому територіальні підрозділи УДМС з 4 квітня 2016 року не здійснюють реєстрацію, зняття з реєстрації місця проживання осіб.
22. Отож на звернення позивачів та їх дочки ОСОБА_3 від 12 жовтня 2017 року Збаразький районний сектор УДМС надав вичерпну відповідь відповідно до статті 15 Закону України "Про звернення громадян".
23. Відповідач наголосив також, що звернення позивачів про отримання паспорта громадянина України за формою і змістом не відповідає вимогам до заяви-анкети, на підставі якої до Єдиного державного демографічного реєстру вноситься відповідна інформація про особу заявника та яка є підставою для вчинення територіальними органами/підрозділами ДМС відповідних дій/прийняття рішень щодо оформлення паспорта громадянина України встановленого зразка.
24. Відтак переконує, що суди попередніх інстанцій надали помилкову правову оцінку обставинам цієї справи, тому просить задовольнити касаційну скаргу.
25. ОСОБА_1 та ОСОБА_2 як законні представники ОСОБА_3 подали відзив на касаційну скаргу, у якій просять змінити рішення судів першої та апеляційної інстанцій в цій справі, ухваливши рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі; касаційну скаргу просять залишити без задоволення.
26. В обґрунтування своєї позиції навели мотиви, за змістом аналогічні тим, які викладено у позовній заяві та постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 вересня 2018 року у справі № 806/3265/17.
ІV. Оцінка Верховного Суду.
27. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Згідно з частиною першою статті 4 Закону № 5492-VI Єдиний державний демографічний реєстр (Реєстр) - це електронна інформаційно-телекомунікаційна система, призначена для зберігання, захисту, обробки, використання і поширення визначеної цим Законом інформації про особу та про документи, що оформлюються із застосуванням засобів Реєстру, із забезпеченням дотримання гарантованих Конституцією України свободи пересування і вільного вибору місця проживання, заборони втручання в особисте та сімейне життя, інших прав і свобод людини та громадянина.
29. Реєстр та майнові права інтелектуальної власності на створені на замовлення уповноважених суб`єктів для функціонування Реєстру об`єкти інтелектуальної власності належать державі. Відчуження, передача чи інше використання, ніж визначено цим Законом, Реєстру, його структурних складових та майнових прав інтелектуальної власності забороняються.
30. Єдиний державний демографічний реєстр ведеться з метою ідентифікації особи для оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсними та знищення передбачених цим Законом документів. Єдиний державний демографічний реєстр у межах, визначених законодавством про свободу пересування та вільний вибір місця проживання, використовується також для обліку інформації про реєстрацію місця проживання чи місця перебування.
31. Відповідно до частини першої статті 10 Закону № 5492-VI внесення інформації до Реєстру здійснюється уповноваженими суб`єктами за зверненням заявника, на підставі інформації державних органів реєстрації актів цивільного стану, органів реєстрації фізичних осіб, а також інформації органів виконавчої влади, інших державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування з дотриманням вимог Закону України "Про захист персональних даних".
32. У разі якщо інформація про особу вноситься до Реєстру вперше, проводиться ідентифікація особи, після завершення якої автоматично формується унікальний номер запису в Реєстрі та фіксуються час, дата та відомості про особу, яка оформила заяву-анкету (в електронній формі). Унікальний номер запису в Реєстрі є незмінним.
33. За частиною першою статті 13 Закону № 5492-VI документи, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру (далі - документи Реєстру), відповідно до їх функціонального призначення поділяються на документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, і документи, що посвідчують особу та підтверджують її спеціальний статус.
34. Одним із документів Реєстру, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, зазначено паспорт громадянина України (підпункт "а" пункту 1 частини першої статті 13 Закону № 5492-VI).
35. Відповідно до частини третьої статті 13 Закону № 5492-VI паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон, дипломатичний паспорт України, службовий паспорт України, <…> містять безконтактний електронний носій.
36. За частинами першою, другою статті 14 Закону №5492-VI форма кожного документа встановлюється цим Законом.
37. Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклета.
38. Згідно з частиною другою статті 15 Закону № 5492-VI бланки документів, якщо інше не визначено цим Законом, виготовляються за єдиними зразками та технічними описами, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
39. Згідно з частиною першою статті 16 Закону № 5492-VI оформлення, видача, обмін документів, їх пересилання, вилучення, повернення державі та знищення відбуваються в порядку, встановленому законодавством, якщо інше не передбачено цим Законом.
40. Підстави, за яких уповноважений суб`єкт, якщо інше не передбачено цим Законом, має право відмовити заявникові у видачі документа, встановлено в частині сьомій статті 16 Закону № 5492-VI.