ПОСТАНОВА
Іменем України
27 травня 2020 року
Київ
справа №820/3626/18
провадження №К/9901/61192/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Комунального підприємства "Харківський метрополітен" про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Комунального підприємства "Харківський метрополітен" на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 25 червня 2018 року (суддя Спірідонов М.О.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2018 року (судді Донець Л.О., Бенедик А.П., Лях О.П.),
І. Суть спору та встановлені судами фактичні обставини справи.
1. У травні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Комунального підприємства "Харківський метрополітен" (далі - КП "Харківський метрополітен"), в якому просив:
1.1 визнати протиправними дії відповідача щодо відмови надати відкриту за режимом доступу публічну інформацію, яка має публічний інтерес, а саме: копії декларацій про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за період з 2011-2016 років суб`єктів декларування, які у вказаний період часу обіймали посади генерального директора, першого заступника генерального директора, головного інженера, заступників генерального директора, начальника фінансово-економічної служби - заступника генерального директора, головного ревізора з безпеки руху поїздів, уповноваженого з антикорупційної діяльності КП "Харківський метрополітен";
1.2 зобов`язати відповідача надати позивачу протягом п`яти робочих днів з дня набрання чинності постанови суду відкриту публічну інформацію, а саме: копії декларацій про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за період з 2011-2016 років суб`єктів декларування, які у вказаний період часу обіймали посади генерального директора, першого заступника генерального директора, головного інженера, заступників генерального директора, начальника фінансово-економічної служби - заступника генерального директора, головного ревізора з безпеки руху поїздів, уповноваженого з антикорупційної діяльності КП "Харківський метрополітен", крім відомостей, зазначених в абзаці другому частини другої статті 12 Закону України "Про засади та запобігання та протидії корупції", а саме: щодо реєстраційного номера облікової картки платника податків або серії та номера паспорта громадянина України, а також реєстрації місця проживання, дати народження декларанта, місцезнаходження об`єктів, які наводяться в декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру.
2. У справі встановлено, що 7 листопада 2017 року позивач надіслав відповідачу інформаційний запит, в якому просив надати копії декларацій про майно, доходи, витрати та зобов`язання фінансового характеру за період 2011-2016 років суб`єктів декларування, які протягом зазначеного періоду обіймали посади генерального директора, першого заступника генерального директора, головного інженера, заступників генерального директора, начальника фінансово-економічної служби - заступника генерального директора, головного ревізора з безпеки руху поїздів, уповноваженого з антикорупційної діяльності КП "Харківський метрополітен".
3. Листом від 10 листопада 2017 року № 09/1892/01-09 відповідач відмовив у наданні документів через те, що декларації містять інформацію з обмеженим доступом, яка не може надаватися без згоди особи, якої стосується інформація. Зазначено також, що декларація складається та публікується на сайті https://nazk.gov.ua/ особисто фізичними особами, що займають зазначені посади, а не створюється в процесі діяльності юридичної особи, тому КП "Харківський метрополітен" не є розпорядником вказаної інформації. Розпорядником інформації є Національне агентство з питань запобігання корупції, і всі декларації запитувач може отримати на офіційному сайті https://nazk.gov.ua/.
ІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.
4. Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 25 червня 2018 року позов задовольнив частково.
4.1. Визнав протиправними дії КП "Харківський метрополітен" щодо відмови надати відкриту за режимом доступу публічну інформацію, яка має публічний інтерес, а саме: копії декларацій про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за період з 2011-2016 років суб`єктів декларування, які у вказаний період часу обіймали посади генерального директора, першого заступника генерального директора, головного інженера, заступників генерального директора, начальника фінансово-економічної служби - заступника генерального директора, головного ревізора з безпеки руху поїздів, уповноваженого з антикорупційної діяльності Комунального підприємства "Харківський метрополітен".
4.2. Зобов`язав КП "Харківський метрополітен" повторно розглянути запит про доступ до публічної інформації від 07 листопада 2017 року № ОВ-19, поданий ОСОБА_1
4.3. В іншій частині позовних вимог - відмовив.
5. Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 13 серпня 2018 року залишив рішення суду першої інстанції без змін.
6. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, зазначив про те, що відповідно до Закону України від 07 квітня 2011 року № 3206-VI "Про засади запобігання та протидії корупції" (далі - Закон № 3206-VI) втратив чинність на підставі Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII "Про запобігання корупції" (далі - Закон № 1700-VII); положення щодо фінансового контролю втратили чинність з початком роботи системи подання та оприлюднення відповідно до Закону № 1700-VII декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, відповідно до рішення Національного агентства з питань запобігання корупції № 2 від 10 червня 2016 року) декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру долучалися підрозділами кадрового забезпечення до особових справ співробітників, як це було передбачено постановою Кабінету Міністрів України від 11 січня 2012 року № 16 "Про затвердження Порядку зберігання документів і використання відомостей, зазначених у декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру, та відомостей щодо відкриття валютного рахунка в установі банку-нерезидента".
7. Тобто, декларація про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру у зазначений проміжок часу була невід`ємною частиною особової справи працівника, якого зобов`язано заповнювати таку декларацію.
8. У зв`язку з прийняттям Закону № 1700-VII згадана постанова Кабінету Міністрів України від 11 січня 2012 року № 16 втратила чинність (на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 14 травня 2015 року № 301 "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України у зв`язку з прийняттям Закону України "Про запобігання корупції").
9. У цьому зв`язку суди попередніх інстанцій підсумували, що запитувані декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру зберігаються у відповідача у паперовому вигляді, їх переведення в електронний вигляд законодавством не передбачено.
10. Законом № 1700-VII визначено принципово інший порядок декларування, зокрема, статтею 45 цього Закону передбачено подання декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування шляхом їх заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства з питань запобігання корупції за формою, визначеною Національним агентством. Доступ до наведеної у таких деклараціях інформації (за винятком певних відомостей) є вільним і здійснюється через веб-сайт Національного агентства.
11. З посиланням на частину першу статті 5, статтю 21 Закону України від 02 жовтня 1992 року № 2657-ХІІ "Про інформацію" (далі - Закон № 2657-ХІІ), статті 6, 9 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI "Про доступ до публічної інформації" (далі - Закон № 2939-VI) суди попередніх інстанцій зазначили, що не є конфіденційною інформація з декларацій про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, крім відомостей, зазначених в абзаці четвертому частини першої статті 47 Закону № 1700-VII.
12. Суд апеляційної інстанції зауважив, що позивач запитував декларації посадових осіб за період 2011-2016 року, разом з тим електронне декларування розпочало свою дію з 2017 року, відповідно до Закону № 170-VII. Тобто, за більш ранній період (до 2016 року), веб-сайті Національного агентства з питань запобігання корупції такої інформації не містить. Вказані декларації про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру зберігаються у відповідача у паперовому вигляді.
13. Щодо вимог позивача про надання копії декларацій, то суди, відмовляючи у її задоволенні, виходили з того, що при реалізації управлінської функції відповідач належним чином не надав правової оцінки підставам для надання запитуваної інформації. Відтак суди зазначили, що не можуть зобов`язати відповідача прийняти (конкретне) рішення у спірних правовідносинах, оскільки це буде обмеженням його (відповідача) права діяти на власний розсуд при прийнятті рішення.
14. Водночас суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, вважав за можливе вийти за межі позовних вимог та зобов`язати відповідача повторно розглянути запит інформаційний позивача від 07 листопада 2017 року з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.
ІІІ. Касаційне оскарження
15. У касаційній скарзі відповідач просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
16. Зазначив, що вимоги про надання копій декларацій про майно, доходи, витрати і зобов`язання фінансового характеру за 2011 та 2012 роки безпідставні, позаяк посадові особи юридичних осіб публічного права, до яких належать керівники КП "Харківський метрополітен" вперше визначені як суб`єкти декларування з 09 червня 2013 року відповідно до Закону України від 14 травня 2013 року № 224-VII (яким внесено зміни до Закону № 3206-VI), відтак у них виник обов`язок подати до 1 квітня 2014 року щорічну декларацію за минулий рік, тобто за 2013 рік. Зважаючи на зазначене відповідач наголосив, що декларацій за 2011-2012 року осіб, яких зазначено в інформаційному запиті, не існує.
17. З приводу вимог позивача надати декларації за 2013-2015 роки відповідач зазначив, що відповідно до вимог статті 12 Закону № 3206-VI (чинного у цей період) оприлюдненню підлягали не всі декларації, а тільки тих осіб, яких зазначено в частині другій вказаної статті Закону.
18. Посадові особи публічного права подавали декларації у паперовому вигляді, але такі декларації не оприлюднювалися і відкритого доступу до них не було.
19. З прийняттям Закону № 1700-VII (набрав чинності з 26 квітня 2015 року) частину шосту статті 6 Закону № 2939-VI викладено в новій редакції. У цьому зв`язку треба зауважити, що до 01 вересня 2016 року подання і оприлюднення декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування здійснювалося у поряду, встановленому Законом № 3206-VI, яким не передбачено оприлюднення декларацій керівників метрополітену.
20. З посиланням на статті 47, 48 Закону № 1700-VII, пункт 1 Правил заповнення форми декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затверджених рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції 10 червня 2016 року № 3 відповідач наголосив, що інформацію (у декларації) створює суб`єкт декларування і зберігається на така на веб-сайті Національного агентства з питань запобігання корупції. Тобто КП "Харківський метрополітен" не є розпорядником такої інформації". Декларації за 2016 рік суб`єкти декларування подавали в електронній системі, а не за місцем праці; доступ до декларацій, розміщених на веб-сайті Національного агентства з питань запобігання корупції, є відкритим і запитувач може отримати інформацію, яка його цікавить. Водночас відповідач зауважив, що йому, для того, аби отримати декларації посадових осіб комунального підприємства, теж спершу потрібно знайти їх на вказаному ресурсі.
21. Відповідач вважає, що висновки судів попередніх інстанцій ґрунтуються на помилковій і неповній оцінці спірних правовідносин, тому цей спір вирішено неправильно. Зазначив також, що хибним є висновок суду першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції про покладення на відповідача як суб`єкта владних повноважень обов`язку повторно розглянути запит, відтак прийняти рішення. Переконує, що комунальне підприємство не є суб`єктом владних повноважень, рішень за наслідками розгляду інформаційних запитів не приймає.
ІV. Релевантні джерела права й акти їх застосування.
22. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
23. Відповідно до статті 3 Закону № 2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується: обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє; максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації; доступом до засідань колегіальних суб`єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством; здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації; юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.
24. Відповідно до частин першої статті 5 Закону № 2939-VI доступ до інформації забезпечується шляхом: 1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; 2) надання інформації за запитами на інформацію.