ПОСТАНОВА
Іменем України
26 травня 2020 року
Київ
справа №460/1033/19
адміністративне провадження №К/9901/32241/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Державної служби геології та надр України
до Товариства з обмеженою відповідальністю "Габро"
про анулювання спеціального дозволу на користування надрами
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України
на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 1 липня 2019 року (прийняте у складі головуючої судді Борискіна С.А.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2019 року (постановлену у складі колегії: головуючої судді Пліша М.А., суддів Гуляка В.В., Шинкар Т.І.),
В С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
Державна служба геології та надр України (далі також - позивач) звернулася в суд першої інстанції з адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Габро" (далі - ТОВ "Габро", відповідач), в якому просила припинити право користування надрами шляхом анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами від 8 лютого 2002 року №2627, наданого ТОВ "Габро".
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 1 липня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у процесі судового розгляду позивач не довів існування підстав для припинення права користування надрами, передбачених пунктом 4, 5, 6 частини першої статті 26 Кодексу України про надра та частиною сьомою статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади, який наділений функціями для забезпечення реалізації державної політики у сфері надрокористування та діє відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого Постановою КМУ від 30 грудня 2015 року №1174.
Згідно з підпунктом 12 пунктом 4 цього Положення, Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України.
З метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр Держгеонадра здійснюють державний геологічний контроль, механізм проведення якого регулюється Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Товариству з обмеженою відповідальністю "Габро" надано спеціальний дозвіл на користування надрами №2627 від 8 лютого 2002 року. Як додаток до спеціального дозволу, укладено Угоду про умови користування надрами та складено Програму робіт.
Відповідно до статті 24 Кодексу України про надра, користувачі надр зобов`язані використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та Угодою, тощо.
Держгеонадра прийняло наказ від 23 грудня 2015 року №438 "Щодо проведення систематичного аналізу Державного балансу запасів корисних копалин", на виконання якого, ДКЗ України надано відомості (перелік родовищ) по яких термін затвердження запасів перевищує 5 років. Серед вказаного переліку, зокрема, було ТОВ "Габро".
Наказом від 11 січня 2017 року №5 надрокористувачу зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами №2627 від 8 лютого 2002 року, у зв`язку з порушенням надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр та надано строк для усунення порушень.
Також, наказом Державної служби геології та надр України №523 від 28 листопада 2017 року, затверджено Річний план здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2018 рік.
Наказом Державної служби геології та надр України №243 від 12 липня 2018 року, Департаменту державного геологічного контролю було доручено провести планові перевірки надрокористувачів, щодо яких буде здійснюватися державний геологічний контроль у серпні 2017 року. У зв`язку з чим відповідачу було направлено повідомлення про проведення планової перевірки (лист № 13641/03/14-18 від 18 липня 2018 року).
Скаржник зазначає, що згідно з абзацом другим статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
Так, посадовими особами Держгеонадр було здійснено виїзд на адресу ТОВ "Габро", вказану в спеціальному дозволі (та згідно інформації, що міститься в ЄДРПОУ), з метою проведення перевірки.
Разом з тим, усупереч вимогам вказаного вище Закону ТОВ "Габро" було відмовлено посадовим особам Держгеонадр у проведені перевірки, у зв`язку з перебуванням керівника підприємства на лікарняному. Тому, Держгеонадра було складено акт №06-02/25/2018-51/п-(155) від 21 серпня 2018 року про недопущення до перевірки (порушення статті 10, 11 Закону №877).
При цьому, скаржник зазначає, що згідно зі статтею 10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 5 квітня 2007 року №877-V (далі - Закон №877-V) суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону; суб`єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не внесла запис про здійснення заходу державного нагляду (контролю) до журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) (за наявності такого журналу в суб`єкта господарювання); тривалість планового заходу державного нагляду (контролю) або сумарна тривалість таких заходів протягом року перевищує граничну тривалість, встановлену частиною п`ятою статті 5 цього Закону, або тривалість позапланового заходу державного нагляду (контролю) перевищує граничну тривалість, встановлену частиною четвертою статті 6 цього Закону; орган державного нагляду (контролю) здійснює повторний позаплановий захід державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю); органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
Отже, Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" не передбачено підстав недопуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) з причин перебування директора на лікарняному. Тобто, відповідач порушив умови Угоди, які зобов`язаний виконувати у встановленому порядку, а саме пункт 5.3 Угоди.
Згідно з частиною другою статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: якщо відпала потреба у користуванні надрами; закінчення встановленого строку користування надрами; припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.
Відповідно до частини другої статті 26 Кодексу України про надра, право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів - у судовому порядку, а відповідно до пункту 5 статті 26 Кодексу України про надра - використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр.
Виявлені чисельні порушення та невиконання вимог припису є порушенням вимог, передбачених спеціальним дозволом та Законами України, а тому наявні підстави для анулювання Дозволу, згідно статті 26 Кодексу України про надра та пункту 23 Порядку №615. У зв`язку з чим, Держгеонадра направило на адресу надрокористувача лист №271/03/14-19 від 4 січня 2019 року з проханням надати до Держгеонадр у 15-денний строк, з моменту отримання листа, власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами, шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами у зв`язку з порушення вимог передбачених спеціальним дозволом. При цьому, докази, які б свідчили про те, що ТОВ "Габро" повідомило позивача про згоду або незгоду на припинення права користування надрами згідно із спеціальним дозволом на користування надрами, у Держгеонадра відсутні та відповідачем до суду не надано.
Оскільки відповідачем не надано згоду на припинення права користування надрами, наявні підстави для припинення цього права в судовому порядку.
Вказані обставини, на думку позивача, свідчать про ухвалення судами першої та апеляційної інстанцій рішень з порушенням норм матеріального та процесуального права, без повного та всебічного дослідження усіх фактів та доказів які мають значення у даній справі, що згідно зі статтею 351 КАС України є підставою для його скасування.
Позиція інших учасників справи
27 січня 2020 року до суду надійшов відзив відповідача на касаційну скаргу позивача, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
У відзиві зазначається, що позивач усупереч статті 328 КАС України спонукає касаційний суд до переоцінки доказів, досліджених судами попередніх інстанцій, про те, що недопуск ТОВ "Габро" службових осіб до перевірки, складення ними акта перевірки від 21 серпня 2018 року, винесення припису від 24 вересня 2018 року з вимогою надати матеріали для перевірки до м. Києва, є законними підставами анулювання дозволу на користування надрами.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
Касаційна скарга надійшла до суду 20 листопада 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 20 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі №460/1033/19, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 25 лютого 2020 року справу призначено до розгляду в судове засідання з повідомленням та викликом учасників справи колегією у складі трьох суддів, однак у зв`язку із повторною неявкою сторін у судове засідання та заявленим клопотанням позивача від 30 березня 2020 року про розгляд справи в порядку письмового провадження, ухвалою суду, постановленою без виходу до нарадчої кімнати від 28 квітня 2020 року, вирішено продовжити розгляд справи в письмовому провадженні.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що ТОВ "Габро" 8 лютого 2002 надано спеціальний дозвіл на користування надрами №2627, з метою видобування габро, придатного для виробництва блоків і облицювальних плит і виробів з них. Як додаток до спеціального дозволу 23 серпня 2012 року укладено Угоду №2627 про умови користування надрами з метою видобування габро, яка є невід`ємною частиною дозволу.
На виконання наказу Держгеонадр від 23 грудня 2015 року №438 Державною комісією України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України листом від 15 лютого 2016 року №87/07-1 надано перелік родовищ, по яких термін затвердження запасів перевищує 5 років, серед яких вказано і ТОВ "Габро".
Наказом Держгеонадр від 11 січня 2017 року №5 "Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень" відповідачу зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами №2627 від 8 лютого 2002 року, у зв`язку з порушенням надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр, та надано строк для усунення порушень.
28 листопада 2017 року Держгеонадра прийнято наказ №523 "Про затвердження Річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2018 рік".
Наказом Держгеонадр від 12 липня 2018 року №243 "Про проведення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України у серпні 2018 року" Департаменту державного геологічного контролю доручено провести планові перевірки надрокористувачів, зазначених у доданому до наказу переліку, зокрема, ТОВ "Габро" на предмет дотримання законодавства у сфері видобування корисних копалин (металічні руди, неметалічні корисні копалини, горючі тверді корисні копалини).
18 липня 2018 року позивачем надіслано відповідачу повідомлення про проведення планової перевірки, яке було вручено йому 21 липня 2018 року, а 17 серпня 2018 року Держгеонадра надіслано відповідачу направлення на проведення перевірки у строк з 20 по 31 серпня 2018 року.
З метою проведення планової перевірки, 21 серпня 2018 року службовими особами Держгеонадр здійснено виїзд за юридичною адресою відповідача, зазначеною в спеціальних дозволах на користування надрами №2627 від 8 лютого 2002 року (34553, Рівненська обл., Сарненський р-н., с. Ясногірка, вул. Лісова, 1), однак у проведенні перевірки було відмовлено, у зв`язку з відсутністю директора ТОВ "Габро", який знаходився на лікарняному та неможливості надання матеріалів, необхідних для перевірки, чим порушено вимоги статтю 11 Закону №877-V та пункт 5.3 Угоди про умови користування надрами, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами №2627 від 8 лютого 2002 року, в частині обов`язку надрокористувача допускати представників Держгеонадра для здійснення державного геологічного контролю. Додатково проведено виїзд за місцезнаходженням Ясногірського родовища та встановлено, що кар`єр затоплений водою, роботи з видобутку і вивозу корисних копалин не проводяться, будь-яка гірничо-видобувна техніка на родовищі відсутня. Вказані обставини зафіксовані позивачем в акті від 21 серпня 2018 року №06-02/25/2018-51/п (155).
23 серпня 2018 року позивачем складено припис №795-14/06, яким відповідачу надано строк до 24 вересня 2018 року для усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування. Запропоновано у строк до 24 вересня 2018 року подати в письмовій формі до Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України матеріали згідно з додатком №1, які підтверджують факт усунення порушень. Додатком №1 до припису від 23 серпня 2018 року №795-14/06 визначено перелік питань, які підлягають перевірці та відповідний перелік документів до них.
28 вересня 2018 року, у зв`язку з не виконанням в установлений строк відповідачем припису щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування, Центральним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю державної служби геології та надр України внесено подання №968-14/06 про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №2627 від 8 лютого 2002 року.
14 грудня 2018 року, у зв`язку з не усуненням в установлений строк ТОВ "Габро" порушень законодавства, що призвели до зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, Центральним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю державної служби геології та надр України внесено подання №1591-14/06 про анулювання дії спеціального дозволу №2627 від 8 лютого 2002 року.
4 січня 2019 року Держгеонадра надіслало відповідачу лист за №271/03/14-19, в якому просило надати у 15 денний строк власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами, згідно з спеціальними дозволами на користування надрами №2627 від 8 лютого 2002 року, який був вручений відповідачу 17 січня 2019 року, однак на зазначений лист був залишений без відповіді.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанції доводів учасників справи
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 1 липня 2019 та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2019 року не відповідають, а доводи касаційної скарги є обґрунтованими з огляду на наступне.
Статтею 14 Кодексу України про надра передбачено, що надра надаються у користування для: геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; видобування корисних копалин; будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.); виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції; геологічного вивчення бурштиноносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ з подальшим видобуванням бурштину (промисловою розробкою родовищ); задоволення інших потреб.
Відповідно до статті 19 вказаного Кодексу надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.
Статтею 60 Кодексу України про надра передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України. Згідно з частиною першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.