ф
ПОСТАНОВА
Іменем України
27 травня 2020 року
Київ
справа №П/811/1439/16
адміністративне провадження №К/9901/22004/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №П/811/1439/16
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Національної поліції в Кіровоградській області
про визнання протиправним і скасування висновку службового розслідування, наказів, поновлення на службі й зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 11 травня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Момонт Г.М.)
і ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 6 вересня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Панченко О.М., суддів Іванова С.М., Чередниченка В.Є.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 у жовтні 2016 року звернувся з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Кіровоградській області (далі - "ГУНП в Кіровоградській області"), в якому просив:
- визнати протиправним висновок службового розслідування за фактом надзвичайної події за участю ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 та ОСОБА_4 від 5 вересня 2016 року і скасувати його як незаконний;
- визнати протиправним пункт 3 наказу тимчасового виконувача обов`язків начальника ГУНП в Кіровоградській області від 5 вересня 2016 року №584 "Про порушення службової дисципліни ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4 та покарання винних" щодо звільнення позивача зі служби в поліції та скасувати його як незаконний;
- визнати протиправним наказ тимчасового виконувача обов`язків начальника ГУНП в Кіровоградській області від 21 вересня 2016 року №220 о/с "По особовому складу", яким ОСОБА_1 звільнено зі служби в поліції з 21 вересня 2016 року і скасувати його як незаконний;
- поновити позивача на службі в Національній поліції України;
- зобов`язати відповідача виплатити ОСОБА_1 грошове утримання за час вимушеного прогулу.
Позов обґрунтований тим, що: (1) службове розслідування проведено з порушенням вимог статті 14 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, затвердженого Законом України від 22 лютого 2006 року №3460-IV (далі - "Дисциплінарний статут"), оскільки ОСОБА_1 не було повідомлено про початок такого розслідування і не забезпечено можливості надати свої пояснення; (2) висновок службового розслідування містить лише опис корупційного діяння, що має ознаки кримінального правопорушення, тоді як причини та умови вчинення дисциплінарного проступку не встановлені; (3) наказ ГУНП в Кіровоградській області №584 від 5 вересня 2016 року прийнятий з порушенням статті 16 Дисциплінарного статуту, оскільки дисциплінарне стягнення накладене на позивача до закінчення кримінального провадження, що унеможливлює звільнення за пунктом 10 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" (у разі набрання законної сили рішенням суду щодо притягнення поліцейського до кримінальної відповідальності); (4) наказ відповідача від 21 вересня 2016 року №220 о/с є незаконним, оскільки в ньому міститься посилання на Дисциплінарний статут Національної поліції, який на той час ще не був прийнятий як нормативно-правовий акт.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 11 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 6 вересня 2017 року, у задоволенні позову відмовлено.
Судові рішення мотивовані тим, що: (1) відповідач не допустив порушення вимог статті 14 Дисциплінарного статуту, оскільки положеннями цієї норми не встановлено обов`язку щодо письмового повідомлення особи, стосовно якої проводиться службове розслідування, про його початок. Водночас, суди встановили, що позивач надав свої пояснення в межах службового розслідування (т. 1, а.с. 116), підтвердив це в судовому засіданні в суді першої інстанції, а отже знав про проведення стосовно нього службового розслідування; (2) висновок службового розслідування не може бути скасований, так як не є рішенням суб`єкта владних повноважень, не породжує прав і обов`язків для позивача при проходженні ним публічної служби, а лише надає право суб`єкту владних повноважень реалізувати відповідні повноваження шляхом прийняття відповідного наказу; (3) набрання законної сили рішенням суду щодо притягнення до відповідальності за вчинення кримінального правопорушення є самостійною підставою для звільнення зі служби в поліції на підставі пункту 10 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію". Зазначена норма щодо позивача не застосовувалася, а тому не могла бути порушена, оскільки його звільнено з органів внутрішніх справ згідно пункту 6 частини першої статті 77 вказаного Закону. Водночас посилання позивача на факт недоведення вини ОСОБА_1 у вчиненні інкримінованого йому правопорушення необґрунтовані, оскільки наявність чи відсутність в діяннях особи складу злочину не виключає притягнення такої особи до дисциплінарної відповідальності. До того ж дисциплінарне стягнення накладено на позивача протягом місяця з дня закінчення службового розслідування, що свідчить про дотримання відповідачем строків, визначених статтею 16 Дисциплінарного статуту; (4) норми Дисциплінарного статуту відповідач застосував правомірно, оскільки така можливість передбачена пунктом 9 Розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв`язку з прийняттям Закону України "Про Національну поліцію"" від 23 грудня 2015 року №901-VIII.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
Позивач у касаційній скарзі просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове, яким його позов задовольнити повністю. Вказує на порушення судами норм матеріального і процесуального права й наводить такі доводи:
- у висновку службового розслідування відображені обставини щодо вчинення позивачем кримінального правопорушення, тоді як інших фактів, що б могли свідчити про порушення ОСОБА_1 Присяги працівника поліції, статутів чи іншого законодавства у цьому висновку не наведено. Відтак позивач вважає, що може бути звільнений зі служби в поліції лише після ухвалення щодо нього вироку у відповідному кримінальному провадженні, що є окремою підставою для звільнення;
- оскаржувані накази не містять мотивування щодо застосування до ОСОБА_1 як державного службовця (оскільки служба в поліції є державною службою особливого характеру) крайнього заходу дисциплінарної відповідальності. Також із цих наказів не можна встановити, в чому саме виявився дисциплінарний проступок позивача;
- суди взяли до уваги докази (відеозаписи, пояснення свідків), що не стосуються предмету доказування, чим порушили вимоги статті 70 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також - "КАС України") у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року.
У запереченнях на касаційну скаргу відповідач повністю погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій. Додатково вказує на те, що Закон України "Про державну службу" на поліцейських не поширюється, а посилання скаржника на неналежність і недопустимість врахованих судами доказів вважає необґрунтованими, оскільки і покази свідків, і відповідні відеозаписи містять інформацію щодо предмету доказування.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що ОСОБА_1 наказом ГУНП в Кіровоградській області від 7 листопада 2015 року №21 о/с призначений старшим оперуповноваженим Кіровоградського відділу поліції ГУНП в Кіровоградській області (далі - "Кіровоградський ВП") з присвоєнням йому спеціального звання капітана поліції. Цього ж дня позивач склав присягу на вірність Українському народові.
22 липня 2016 року до чергової частини управління організаційно-аналітичного забезпечення та оперативного реагування ГУНП в Кіровоградській області надійшло спецповідомлення інспекції з особового складу управління кадрового забезпечення ГУНП в Кіровоградській області про те, що працівниками Управління Служби безпеки України та прокуратури Кіровоградської області 22 липня 2016 року задокументований факт отримання неправомірної вигоди працівниками Кіровоградського ВП.
Наказом відповідача від 25 липня 2016 року №453 "Про призначення проведення службового розслідування" створено комісію з проведення службового розслідування.
На підставі вказаного наказу проведено службове розслідування за фактом отримання старшими оперуповноваженими Кіровоградського ВП капітанами поліції ОСОБА_1 і ОСОБА_2, оперуповноваженим цього ж підрозділу лейтенантом поліції ОСОБА_3 та заступником начальника Кіровоградського ВП капітаном поліції ОСОБА_4 неправомірної грошової вигоди від ОСОБА_5, за результатами якого складено висновок від 5 вересня 2016 року.
Так, службовим розслідуванням встановлено, що 11 липня 2016 року близько 12:37 год до чергової частини Кіровоградського ВП від оператора лінії 102 надійшло анонімне звернення про те, що за адресою: АДРЕСА_1 знаходиться порностудія. Це повідомлення було зареєстроване працівниками чергової частини в журналі єдиного обліку заяв та повідомлень про кримінальні правопорушення №31167, а за вказаною адресою направлено наряд патрульних у складі інспекторів лейтенанта поліції ОСОБА_6 та ОСОБА_7 Прибувши на місце ОСОБА_6 і ОСОБА_7 піднялися до квартири 38, але їм двері ніхто не відчинив, будь-яких звуків та шуму із-за дверей чутно не було. Після цього працівники поліції зателефонували за номером телефону, з якого надійшло звернення, але ніхто не відповів. Під час бесіди з мешканцями будинку ОСОБА_6 та ОСОБА_7 з`ясували, що у вказаній квартирі проживає чоловік, який займається фотозйомкою. Приблизно через 30 хвилин до ОСОБА_7 зателефонував невідомий чоловік з номеру телефону, зафіксованого на лінії 102, і повідомив, що його дівчина приходила у вказану квартиру для фотосесії, але наявна там обстановка свідчила про підготовку до зйомок порно, через що вона швидко залишила квартиру. Як пояснив ОСОБА_7, автор звернення відмовився надавати відомості про свою особу.
Проведення перевірки за матеріалами єдиного обліку заяв та повідомлень Кіровоградського ВП №31167 було доручено інспектору цього ж підрозділу поліції капітану поліції ОСОБА_8, який з метою з`ясування всіх обставин знову відвідав вказаний будинок. Однак двері квартири 38 йому також ніхто не відчинив, у зв`язку з чим ОСОБА_8 провів бесіду з мешканцями будинку, за результатами якої жодної інформації, яка б становила інтерес, не здобув.
18 липня 2016 року ОСОБА_8 у зв`язку з відсутністю даних, які б підтверджували наявну в повідомленні невідомої особи інформацію, склав висновок та "списав матеріали до справи" Кіровоградського ВП.
Під час службового розслідування опитаний свідок ОСОБА_5 пояснив, що 20 липня 2016 року близько 18:00 год ОСОБА_1 , ОСОБА_2 і ОСОБА_3 заблокували його в четвертому під`їзді будинку 6/5, розташованого по бульвару Студентському в місті Кропивницький . Знаходячись у під`їзді ОСОБА_9 дістав та надягнув на праву руку ОСОБА_5 кайданки і тримаючи їх за другу частину в супроводі ОСОБА_1 та ОСОБА_2 повів його до квартири 38. Як вказав ОСОБА_5, у нього при цьому були відібрані ключі від вхідних дверей до квартири, за допомогою яких вони потрапили до його помешкання. Після цього ОСОБА_2 , ОСОБА_1 та ОСОБА_3 оглянули квартиру та звинуватили ОСОБА_5 в тому, що він використовує її для створення порнопродукції. ОСОБА_5 заперечив такі твердження, однак, ОСОБА_1 , обурений відповіддю ОСОБА_5, вдарив його в область тулуба, від чого той впав на підлогу.
У подальшому ОСОБА_3 підняв ОСОБА_5 та посадив його на стілець, при цьому прикував руку останнього до стільця. Як пояснив ОСОБА_5, у такому положенні він перебував близько 20-30 хвилин поки працівники поліції безпідставно проводили обшук та щось робили в сусідній кімнаті. Після цього ОСОБА_1 , ОСОБА_3 і ОСОБА_2 разом з ОСОБА_5 залишили квартиру і на автомобілі "Мітцубісі Аутлендер" сірого кольору прибули до Кіровоградського ВП. ОСОБА_5 зазначив, що за кермом вказаного транспортного засобу перебував ОСОБА_2 . У вказаному відділі поліції ОСОБА_1 , ОСОБА_2 і ОСОБА_3 завели ОСОБА_5 на другий поверх у кабінет в кінці коридору. Коли він знаходився у вказаному кабінеті, ОСОБА_1 , ОСОБА_3 та ОСОБА_2 повідомили йому, що затримають його в порядку статті 208 Кримінального процесуального кодексу України, далі - "КПК України", (випадки затримання без ухвали слідчого судді). Через деякий час до кабінету зайшов, на думку ОСОБА_5, керівник ОСОБА_1, ОСОБА_3 та ОСОБА_2, ОСОБА_12, який поставив ОСОБА_5 декілька запитань і сказав цим працівникам оформлювати документи і затримати останнього в порядку статті 208 КПК України. В подальшому ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3 повідомили ОСОБА_5, що можуть йому допомогти, якщо він піде на контакт, щоб його не затримували. Як пояснив ОСОБА_5 , не маючи іншої можливості та усвідомлюючи реальність настання негативних наслідків для себе у виді притягнення до кримінальної відповідальності за злочин, який він не вчиняв, він був вимушений погодитись на вимоги вказаних осіб, а тому попросив назвати свої умови. ОСОБА_2 повідомив, що питання потрібно вирішувати через спільного знайомого ОСОБА_13, який нібито працює в поліції.
Під час службового розслідування встановлено, що чоловік на ім`я ОСОБА_13 в дійсності є громадянином ОСОБА_13, який не є працівником поліції. Коли прибув ОСОБА_13, працівники поліції ще кілька разів говорили, що цю ситуацію можна вирішити з ОСОБА_12 . Декілька разів виходили та заходили в кабінет, після чого сказали ОСОБА_5, що для вирішення питання про непритягнення його до кримінальної відповідальності необхідно надати їм грошові кошти в сумі 8500 доларів США. Також працівники поліції повідомили ОСОБА_5, що відпускають його на поруки ОСОБА_13, й поцікавилися де ОСОБА_5 візьме озвучену ними суму коштів. В свою чергу ОСОБА_5 повідомив їм, що продасть квартиру.
У своєму поясненні ОСОБА_5 зазначив, що ОСОБА_1 , ОСОБА_3 і ОСОБА_2 погрожували помстою, якщо він комусь розповість про їх дії. Так, ОСОБА_3, зокрема, сказав, що вивезе ОСОБА_5, у "посадку" й останнього більше не знайдуть. Після цього ОСОБА_13 відвіз ОСОБА_5 додому.
Наступного дня ОСОБА_1 та ОСОБА_3 заходили додому до ОСОБА_5 та цікавилися, чи є в нього кошти. ОСОБА_5 відповів поліцейським, що кошти будуть наступного дня.
22 липня 2016 року близько 16:50 год ОСОБА_1 , ОСОБА_2 і ОСОБА_3 за попередньою домовленістю зустрілися з ОСОБА_5 на сходовому майданчику між другим і третім поверхом четвертого під`їзду будинку, розташованого в АДРЕСА_3 і отримали від останнього частину неправомірної вигоди в сумі 3000 доларів США за вирішення питання щодо непритягнення його до кримінальної відповідальності. Після цього ОСОБА_1 , ОСОБА_3 та ОСОБА_2 були викриті працівниками Управління Служби Безпеки України в Кіровоградській області. 22 липня 2016 року ОСОБА_3 і ОСОБА_1 затримано слідчим прокуратури в порядку статті 208 КПК України.
Після затримання ОСОБА_3 працівниками слідчого відділу та Управління Служби безпеки України в Кіровоградській області проведено огляд місця події в невідкладних випадках, а саме: автомобіля "Таврія", на якому рухався цей працівник поліції. В ході проведення огляду місця події в невідкладних випадках на задньому сидінні вказаного транспортного засобу виявлено і вилучено грошові кошти на загальну суму 3000 доларів США.
Опитані під час проведення службового розслідування ОСОБА_1 , ОСОБА_2 і ОСОБА_3 категорично заперечили свою причетність до вказаних кримінальних правопорушень, досудове розслідування за якими здійснюється слідчим відділом прокуратури області.
В той же час вивченням записів в журналі №7 (інвентарний номер 248/16) обліку доставлених відвідувачів та запрошених до Кіровоградського ВП і опитуванням старшого інспектора Кіровоградського ВП майора ОСОБА_16 встановлено, що 20 липня 2016 року о 19:30 год до Кіровоградського ВП як відвідувач до службового кабінету №212, розташованого на другому поверсі Кіровоградського ВП, проходив ОСОБА_5, про що нею був зроблений запис у вказаному журналі. Однак ОСОБА_16 не запам`ятала те, чи супроводжували ОСОБА_5 до кабінету №212 працівники поліції.
Опитаний ОСОБА_5 пояснив, що 20 липня 2016 року коли його ОСОБА_1 , ОСОБА_3 і ОСОБА_2 незаконно доставили до Кіровоградського ВП, то перед тим, як піднятися на другий поверх, його дані були записані працівником поліції жіночої статі в журнал.
У висновку службового розслідування зазначено, що зміст наданих ОСОБА_1 , ОСОБА_2, ОСОБА_3 і ОСОБА_4 пояснень жодним чином не сприяє проведенню службового розслідування, не спростовує пояснення ОСОБА_5 та інші дані, які підтверджують факт перебування вказаного громадянина 20 липня 2016 року в приміщенні Кіровоградського ВП. Водночас жодного наявного повідомлення чи заяви про вчинення цим громадянином кримінального чи адміністративного правопорушення, а також іншої необхідності відвідування ОСОБА_5 Кіровоградського ВП у ході службового розслідування не встановлено, а матеріали єдиного обліку заяв та повідомлень про кримінальні правопорушення №31167 за анонімним повідомленням про наявність за місцем проживання ОСОБА_5 порностудії 18 липня 2016 року, тобто за дві доби до 20 липня 2016 року, були "списані до справи" Кіровоградського ВП.
В ході службового розслідування здійснений виїзд до Кіровоградського ВП, під час якого з`ясовано, що службовий кабінет №212 опечатаний за допомогою паперового листа білого кольору, краї якого скріплені печаткою №25, яка згідно журналу обліку печаток і штампів (інвентарний номер 95/15) Кіровоградського ВП була видана для користування ОСОБА_1 .
Як зазначено у висновку службового розслідування, подія за участю ОСОБА_2, ОСОБА_1, ОСОБА_3 і ОСОБА_4 викликала негативний резонанс у суспільстві та жодним чином не сприяла покращенню іміджу поліцейського, про що, зокрема, свідчать публікації критичного змісту в засобах масової інформації.
З аналізу зібраних матеріалів комісія дійшла висновку, що ОСОБА_2, ОСОБА_1 , ОСОБА_3 і ОСОБА_4 своїми діями дали підстави ОСОБА_5 вважати та стверджувати про те, що цими працівниками поліції стосовно нього вчиняються кримінальні правопорушення, що в свою чергу призвело до порушення ОСОБА_1 , ОСОБА_3, ОСОБА_2 та ОСОБА_4 службової дисципліни.
За результатами проведеного службового розслідування в діях ОСОБА_4, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 та ОСОБА_3 встановлено наявність порушення ними службової дисципліни, що виявилося у порушенні вимог Присяги працівника поліції, затвердженої статтею 64 Закону України "Про Національну поліцію", пунктів 1, 3 частини першої статті 18 Закону України "Про Національну поліцію", статті 68 Конституції України, пунктів 1, 2 Розділу І, пунктів 1, 2, 3 Розділу ІІ Правил етичної поведінки працівників апарату Міністерства внутрішніх справ України, територіальних органів, закладів, установ і підприємств, що належать до сфери управління Міністерства внутрішніх справ України, затверджених наказом цього Міністерства від 28 квітня 2016 року №326 (далі - "Правила етичної поведінки"), статей 1, 7 Дисциплінарного статуту, з огляду на свідоме ігнорування вимог Національної поліції України та ГУНП в Кіровоградській області щодо безумовного дотримання чинного законодавства і недопущення дій та вчинків, які можуть негативно вплинути на репутацію працівника поліції. Як наслідок, пунктом 5 висновку службового розслідування від 5 вересня 2016 року ОСОБА_1 рекомендовано звільнити зі служби в поліції.
Пунктом 3 наказу ГУНП в Кіровоградській області від 5 вересня 2016 року №584 "Про порушення службової дисципліни ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та покарання винних" за порушення вимог Присяги працівника поліції, затвердженої статтею 64 Закону України "Про Національну поліцію", пунктів 1, 3 частини першої статті 18 Закону України "Про Національну поліцію", статті 68 Конституції України, пунктів 1, 2 Розділу І, пунктів 1, 2, 3 Розділу ІІ Правил етичної поведінки, статей 1, 7 Дисциплінарного статуту, керуючись статтями 2, 7, 8, 12, 14 Дисциплінарного статуту, старшого оперуповноваженого Кіровоградського ВП капітана поліції ОСОБА_1 вирішено звільнити зі служби в поліції.
Наказом ГУНП в Кіровоградській області від 21 вересня 2016 року №220 о/с капітана поліції ОСОБА_1 з 21 вересня 2016 року звільнено зі служби в поліції за пунктом 6 частини першої статті 77 Закону України "Про Національну поліцію". Підставами для звільнення стали подання до звільнення, наказ ГУНП в Кіровоградській області від 5 вересня 2016 року №584, довідка Кіровоградського ВП від 20 вересня 2016 року №13472/117/09-16.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 60 Закону України "Про Національну поліцію" від 2 липня 2015 року №580-VIII передбачено, що проходження служби в поліції регулюється цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
Частиною першою статті 64 цього Закону визначено, що особа, яка вступає на службу в поліції, складає Присягу на вірність Українському народові такого змісту: "Я, (прізвище, ім`я та по батькові), усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю вірно служити Українському народові, дотримуватися Конституції та законів України, втілювати їх у життя, поважати та охороняти права і свободи людини, честь держави, з гідністю нести високе звання поліцейського та сумлінно виконувати свої службові обов`язки".
Пунктами 1, 3 статті 18 Закону України "Про Національну поліцію" визначено, що поліцейський зобов`язаний: неухильно дотримуватися положень Конституції України, законів України та інших нормативно-правових актів, що регламентують діяльність поліції, та Присяги поліцейського; поважати і не порушувати прав і свобод людини.
Пунктом 2 Розділу І Правил етичної поведінки передбачено, що ці Правила як зібрання основних професійно-етичних норм визначають для працівників МВС принципи етики, якими є: служіння державі і суспільству; гідна поведінка; доброчесність; лояльність; політична нейтральність; прозорість і підзвітність; сумлінність.
Приписами пунктів 1, 2, 3 Розділу ІІ вказаних Правил визначено зміст вказаних принципів. Зокрема:
1. Служіння державі і суспільству:
чесне служіння і вірність державі;
забезпечення державних інтересів під час виконання завдань та функцій держави;
сприяння реалізації прав і законних інтересів громадян та суб`єктів господарювання;