ПОСТАНОВА
Іменем України
27 травня 2020 року
Київ
справа №817/789/16
адміністративне провадження №К/9901/4281/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №817/789/16
за позовом Виконавчого комітету Рівненської міської ради
до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, - Управління комунальною власністю виконавчого комітету Рівненської міської ради, Управління бюджету і фінансів виконавчого комітету Рівненської міської ради, Управління праці та соціального захисту населення Рівненського міськвиконкому,
про визнання протиправною і скасування вимоги,
за касаційною скаргою Виконавчого комітету Рівненської міської ради
на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 4 липня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Друзенко Н.В.)
і ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 8 листопада 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Мацького Є.М., суддів Бучик А.Ю., Шевчук С.М.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У травні 2016 року Виконавчий комітет Рівненської міської ради звернувся до суду з позовом до Державної фінансової інспекції в Рівненській області, в якому просив визнати протиправною і скасувати вимогу №17-08-13/2471 від 4 травня 2016 року.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що між позивачем і виконавчими органами міської ради (Управління комунальною власністю виконавчого комітету Рівненської міської ради, Управління бюджету і фінансів виконавчого комітету Рівненської міської ради) існують договірні відносини щодо безоплатного користування нежитловими приміщеннями на вул. Соборній, 12-а в місті Рівному . Відповідно до умов зазначених договорів оплату комунальних послуг під час користування виконавчими органами міської ради нежитловими приміщеннями здійснює Виконавчий комітет міської ради.
Оскільки всі виконавчі органи міської ради фінансуються за одним кодом Типової програмної класифікації видатків і кредитування місцевих бюджетів (Органи місцевого самоврядування), а треті особи є виконавчими органами Рівненської міської ради, які відповідно до Конституції України і Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" утворені Рівненською міською радою, то висновки відповідача про завищення бюджетних асигнувань позивачем і вимога про стягнення з указаних виконавчих органів вартості спожитих ними комунальних послуг є протиправними.
Отже, на думку позивача, оскаржувана вимога суперечить нормам чинного законодавства України, викладені в ній висновки не ґрунтуються на нормах матеріального права і не відповідають дійсним обставинам перевірки, а тому викладені у ній висновки є безпідставними.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду від 13 червня 2016 року залучено у якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, Управління комунальною власністю виконавчого комітету Рівненської міської ради і Управління бюджету і фінансів виконавчого комітету Рівненської міської ради.
У судовому засіданні 13 червня 2017 протокольною ухвалою Рівненського окружного адміністративного суду (яка постановлена суддею без виходу до нарадчої кімнати) залучено до участі у справі у якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Рівненської міської ради.
Також, у судовому засіданні 13 червня 2017 року відповідно до статті 55 Кодексу адміністративного судочинства України, судом першої інстанції здійснено заміну відповідача - Державної фінансової інспекції в Рівненській області на її правонаступника - Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області.
Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 4 липня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 8 листопада 2017 року, у задоволенні адміністративного позову Виконавчого комітету Рівненської міської ради відмовлено.
Судові рішення мотивовані тим, що оскаржувана вимога не може бути скасована, оскільки у ній вказано на виявлені збитки та їх розмір, які в силу чинного законодавства відшкодовуються в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність обчислення яких має перевіряти суд, який розглядає позов органу фінансового контролю, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Крім того, суди попередніх інстанцій вказали, що зміст вимоги повинен узгоджуватися з приписами чинного законодавства, зокрема, вимога повинна містити вичерпну вказівку підконтрольному суб`єкту щодо вчинення дій, які будуть направлені на усунення порушених вимог закону.
Проте, суди встановили, що оскаржувана вимога не містить визначених конкретних дій для підконтрольної установи, якій пред`явлена. Зі змісту вимоги неможливо зрозуміти, в який спосіб Виконавчий комітет Рівненської міської ради повинен усунути виявлені порушення. Формулювання вимоги дозволяє припустити, що на думку відповідача позивач повинен внести зміни до проектів кошторисів на 2013-2015 роки, що апріорі неможливо. Водночас сама по собі вимога не породжує правових підстав для стягнення позивачем з Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Рівненської міської ради, Управління комунальної власності виконавчого комітету Рівненської міської ради і Управління бюджету і фінансів виконавчого комітету Рівненської міської ради коштів в рахунок відшкодування вартості спожитих комунальних послуг.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі Виконавчий комітет Рівненської міської ради просить скасувати постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 4 липня 2017 року і ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 8 листопада 2017 року і ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
Зокрема, скаржник зазначає, що рішення судів попередніх інстанцій є необґрунтованими, прийняті з порушенням норм матеріального і процесуального права, з неправильним застосуванням норм матеріального права, а також без повного і всебічного з`ясування обставин справи. Доводи касаційної скарги гуртуються на тому, що предметом спору була правомірність винесення відповідачем вимоги щодо усунення порушень законодавства, які не обґрунтовані і не відповідають нормам чинного законодавства. Тому висновки судів попередніх інстанцій про те, що предметом заявленого позову є сума збитків, яка визначена відповідачем, а не висновок про наявність самого порушення є безпідставним.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, в якому просив відмовити у її задоволенні та залишити оскаржувані судові рішення без змін. В обґрунтування відзиву відповідач вказує, зокрема, що у органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі, то про їх наявність зазначено в оскаржуваній вимозі. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Треті особи та інші учасники справи заперечення (відзиву) на касаційну скаргу не надали.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що відповідно до пункту 1.4.1 Плану роботи Державної фінансової інспекції в Рівненській області на І квартал 2016 року і на підставі направлення на проведення ревізії №36 від 27 січня 2016 року уповноважена особа Державної фінансової інспекції в Рівненській області провела ревізію фінансово-господарської діяльності Виконавчого комітету Рівненської міської ради за період з 1 липня 2013 року до 1 січня 2015 року.
Результати ревізії оформлені актом №17-08-06/15 від 18 квітня 2016 року, яким встановлено, що за рахунок асигнувань загального фонду міського бюджету, виділених Виконавчому комітету Рівненської міської ради за КТКВ 010116 "Органи місцевого самоврядування" на серпень-грудень 2013 року, 2014-2015 роки, Виконавчий комітет Рівненської міської ради покрив витрати сторонніх юридичних осіб, а саме:
- Управління бюджету і фінансів виконавчого комітету Рівненської міської ради за серпень-грудень 2013 року на загальну суму: 13422,50 грн (КЕКВ 2271 "Оплата послуг теплопостачання" - 8384,23 грн, КЕКВ 2273 "Оплата за електропостачання" - 5038,27 грн), у 2014 році на загальну суму: 19718,33 грн (КЕКВ 2271 "Оплата послуг теплопостачання" - 9143,30 грн, КЕКВ 2273 "Оплата за електропостачання" - 10575,03 грн); у 2015 році на загальну суму: 18740,81 грн (КЕКВ 2271 "Оплата послуг теплопостачання" - 6572,00 грн, КЕКВ 2273 "Оплата за електропостачання" - 12168,17 грн);
- Управління комунальною власністю виконавчого комітету Рівненської міської ради за серпень-грудень 2013 року на загальну суму: 6746,62 грн (КЕКВ 2271 "Оплата послуг теплопостачання" - 4214,16 грн, КЕКВ 2273 "Оплата за електропостачання" - 2532,46 грн), у 2014 році на загальну суму: 9910,26 грн (КЕКВ 2271 "Оплата послуг теплопостачання" - 4594,86 грн, КЕКВ 2273 "Оплата за електропостачання" - 5315,40 грн), у 2015 році на загальну суму: 9419,91 грн (КЕКВ 2271 "Оплата послуг теплопостачання" - 3303,66 грн, КЕКВ 2273 "Оплата за електропостачання" - 6116,25 грн).
Також позивач покрив витрати сторонньої юридичної особи - Управління праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Рівненської міської ради на оплату теплопостачання за адресою: вул . Соборна,12, м. Рівне, яка перебуває на балансі Виконавчого комітету, у 2014 році на загальну суму: 25320,45 грн, у 2015 році на загальну суму: 17018,53 грн.
Зазначені дії позивача призвели до порушення вимог пунктів 20, 29 Порядку складання, розгляду, затвердження і основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №228 від 28 лютого 2002 року. Зокрема, під час визначення видатків у проектах кошторисів установи повинен забезпечуватися суворий режим економії коштів і матеріальних цінностей; до кошторисів можуть включатися тільки видатки, передбачені законодавством, необхідність яких обумовлена характером діяльності установи; головні розпорядники під час розгляду проектів кошторисів зобов`язані забезпечити суворе виконання вимог законодавства, а також режиму економії, не допускати включення до кошторисів на наступний рік, додержуватися асигнувань, не зумовлених потребою.
Також позивач порушив приписи частини першої статті 49 Бюджетного кодексу України, якими передбачено, що розпорядник бюджетних коштів після отримання товарів, робіт і послуг, відповідно до умов взятого бюджетного зобов`язання приймає рішення про їх оплату і надає доручення на здійснення платежу органу Казначейства України.
На підставі висновків акту ревізії №17-08-06/15 від 18 квітня 2016 року Державною фінансовою інспекцією в Рівненській області винесено вимогу №17-08-13/2471 від 4 травня 2016 року "Щодо усунення порушень законодавства".
У вимозі зазначається, що в порушення вимог пунктів 20, 29 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №228 від 28 лютого 2002 року, частини першої статті 49 Бюджетного кодексу України, Виконавчий комітет Рівненської міської ради за період з 1 липня 2013 року до 1 січня 2016 року оплатив вартість комунальних послуг (теплопостачання, електропостачання), спожитих іншими юридичними особами, а саме Управлінням праці та соціального захисту населення виконавчого комітету Рівненської міської ради, Управлінням комунальної власності виконавчого комітету Рівненської міської ради, Управлінням бюджету і фінансів виконавчого комітету Рівненської міської ради на загальну суму: 139047,05 грн, в тому числі за послуги теплопостачання: 97301,47 грн, за послуги електропостачання: 41745,58 грн. Отже, позивач завищив бюджетні асигнування при складанні проектів кошторисів виконавчого комітету Рівненської міської ради за КТКВ 010116 "Органи місцевого самоврядування" на 2013-2015 роки на здійснення зазначених витрат. У зв`язку з цим, Державна фінансова інспекція у Рівненській області вимагає усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року №2939-XII.
Частиною першою статті 1 цього Закону передбачено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року №4 (далі - "Положення про Держаудитслужбу"), Державна аудиторська служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Згідно з пунктом 3 вказаного Положення, основними завданнями Держаудитслужби є, зокрема, забезпечення формування і реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів.