ПОСТАНОВА
Іменем України
27 травня 2020 року
Київ
справа №818/810/16
адміністративне провадження №К/9901/2352/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року у складі колегії суддів: Подобайло З.Г. (головуючий), Тацій Л.В., Григорова А.М. у справі №818/810/16 за позовом Приватного акціонерного товариства "Альфасистембуд" до Головного інспектора будівельного нагляду Управління Воловик Віталія Миколайовича, Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області про визнання дій та постанови протиправними та скасування постанови,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:
1. Приватне акціонерне товариство "Альфасистембуд" звернулося до суду з позовом, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просило визнати протиправними дії головного інспектора будівельного нагляду Управління державної архітектурно-будівельної інспекції Воловика Віталія Миколайовича щодо проведення позапланової перевірки об`єкта будівництва 8-ми поверхового 100-квартирного житлового будинку, що знаходиться за адресою: вул. Інститутська, 34, м. Суми (замовник - ПрАТ "Альфасистембуд"), визнати протиправною та скасувати постанову головного інспектора будівельного нагляду Управління державної архітектурно-будівельної інспекції Воловика Віталія Миколайовича від 24.06.2016 №26 про накладення штрафу в сумі 65250 грн. за правопорушення, передбачене пунктом 8 частини 3 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
2. Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 22 червня 2017 року в задоволенні позову відмовлено в повному обсязі.
3. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року постанову Сумського окружного адміністративного суду від 22 червня 2017 року скасовано. Ухвалено нову постанову про задоволення позову. Скасовано постанову Управління державної архітектурно-будівельна інстанції у Сумській області №6 від 24.06.2016 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
4. Судами встановлено обставини, що мають значення для правильного вирішення спору по суті:
4.1. на підставі звернення старшого слідчого ГУНП у Сумській області Сібільова О. В. та направлення для проведення позапланової перевірки від 19.05.2016 № 283 головний інспектор будівельного нагляду УДАБІ Воловик В.М. провів позапланову перевірку об`єкта будівництва будинку, який знаходиться за адресою: вул. Інститутська, 34, м . Суми.
4.2. 14.06.2016 у присутності директора позивача складений акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил №283, у якому зазначено, що при здійсненні вимірювань висота будинку (у місці розташування під`їзду будинку, ближчого до пров. Інститутський, 32) склала 26.600 мм, при цьому висота будинку від відмітки 0.00 склала: до покрівлі житлового будинку 24.540 мм, до покрівлі технічного приміщення ліфтової 25.240 мм, що є відхиленням від проектних рішень, у яких зазначено висоту покрівлі будинку 24.270 мм (фактична - 24.540 мм), висоту покрівлі технічного приміщення ліфтової - 24.840 мм (фактична - 25.240 мм). При цьому техніко-економічні показники будинку не змінилися. Таким чином виконавець робіт - ПрАТ "Альфасистембуд" не дотримав вимоги проектних рішень по об`єкту будівництва, чим порушив частину 1 статті 9 Закону України "Про архітектурну діяльність", відповідно до якої будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил, у порідку, визначеному Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
4.3. Другий примірник акта, протоколу, припису директор ПрАТ "Альфасистембуд" отримала 14.06.2016. Зауважень та заперечень позивач в акті не виклав.
4.4. 14.06.2016 в присутності директора ПрАТ "Альфасистембуд" складені протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 283 відносно позивача за відхилення від проектної документації, протокол про адміністративне правопорушення № 283/1 відносно відповідального за виконання будівельних робіт ПрАТ "Альфасистембуд", припис про усунення правопорушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 283.
4.5. 24.06.2017 головний інспектор будівельного нагляду УДАБІ Воловик В.М. виніс постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 26, якою встановлено, що позивачем допущено правопорушення, передбачене пунктом 8 частини 3 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та застосовано до ПрАТ "Альфасистембуд" штраф у сумі 65 250 грн.
4.6. Згідно з Робочим проектом "Нове будівництво 8-ми поверхового 100 квартирного житлового будинку з вбудованими офісними приміщеннями по провул. Інститутський, 34, м. Суми " висота житлового будинку повинна становити від відмітки 0,000 м: до покрівлі житлового будинку: 24,110 м (арк. 4, 27 робочого проекту), 23,970 м (арк. 5 робочого проекту), 24,270 м (арк. 24, 25, 26 робочого проекту), 23,968 м (арк. 28 робочого проекту), 24,260 м (арк. 35 робочого проекту); до покрівлі технічного приміщення ліфтової: 24,840 м - мінімальна висота, 24,871 м - максимальна висота (арк. 24 робочого проекту), 24,860 м (арк. 25, 26 робочого проекту).
4.7. В акті перевірки № 283 від 14.06.2016, приписі №283 від 14.06.2016 та протоколі № 283 від 14.06.2016 зазначено, що техніко - економічні показники будинку не змінилися, під час проведення перевірки порушень вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, виявлено не було.
4.8. Свідоцтво № 964 про повірку засобу вимірювальної техніки світловіддалеміра лазерного ручного DLE 70 Зав. № 005555594, яке міститься в матеріалах справи, датовано 21.09.2016, а перевірка позивача з використанням цього технічного засобу проводилась 14.06.2016.
4.9. При здійсненні позапланової перевірки об`єкту: "Нове будівництво 8-ми поверхового 100 квартирного житлового будинку з вбудованими офісними приміщеннями по пров. Інститутському,34 в м . Суми" від 14.06.2016 головний інспектор будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області Воловик Віталій Миколайович здійснював заміри до ґрунту будівельного майданчика, оскільки на момент проведення перевірки не було осіб, що могли надати йому інформацію щодо розміщення реперу на будівельному майданчику.
4.10. Згідно висновку судової будівельно-технічної експертизи по справі та додатків до нього враховуючи, що висота покрівлі в Робочому проекті "Нове будівництво 8-ми поверхового 100 квартирного житлового будинку з вбудованими офісними приміщеннями по пров. Інститутський, 34 в м. Суми ", архівний №: 011-078-2013-АР, розробленого ТОВ "Архітектурний центр" в 2014 році, відображена неоднозначно, відповідно до п.2.3.2 "Інструкція про призначення та проведення судових експертиз та експертних досліджень", експерту не виявилось можливим відповісти на питання що до відповідності об`єкту будівництва проектній документації (в частині висоти будинку від відмітки 0.000, до покрівлі житлового будинку та до покрівлі технічного приміщення ліфтової). Відхилення зафіксовані головним інспектором будівельного нагляду Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області Воловиком В.М. у постанові від 24.06.2016 №26 про накладання штрафу за правопорушення в сфері містобудівної діяльності, не відповідають фактичному будівництву об`єкта за адресою: пров. Інститутський, 34, м. Суми.
4.11. Також, експерт зазначив, що головним інспектором будівельного нагляду Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області Воловиком В.М. в Постанові №26 про накладання штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, від 24.06.2016р., при визначені висот будинку не вірно зазначена одиниця виміру висоти будинку - "мм" (міліметри), що порушує вимоги ДСТУ Б А.2.4-4:2009 "Основні вимоги до проектної та робочої документації", п.6.12: "Відмітки рівнів (висоти, глибини) елементів конструкцій, обладнання, трубопроводів, повітроводів тощо від рівня відліку (умовної "нульової" відмітки) позначають умовним знаком у відповідності з рисунком 4 та вказують у метрах з трьома десятковими знаками, відокремленими від цілого числа комою". Висота будинку, зазначена в Постанові №26 про накладання штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, від 24.06.2016р, від відмітки 0,000 до покрівлі будинку та покрівлі технічного приміщення ліфтової не відповідає фактичній висоті будинку, на момент проведення обстеження.
4.12. За висновком експертизи відхилення, зафіксовані головним інспектором будівельного нагляду Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області Воловиком В.М. у постанові від 24.06.2016 №26 про накладання штрафу за правопорушення в сфері містобудівної діяльності, не відповідають фактичному будівництву об`єкта за адресою: пров. Інститутський, 34, м. Суми.
5. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, виходив з того, що оскаржена постанова про накладення штрафу на позивача за виконання ним будівельних робіт з порушенням вимог затверджених проектних рішень є обґрунтованою, оскільки відповідачами доведено порушення позивачем вимог частини 1 статті 9 Закону України "Про архітектурну діяльність".
6. Суд апеляційної інстанції, ухвалюючи нове судове рішення про задоволення позову, виходив з помилковості висновків суду першої інстанції про доведеність порушення позивачем вимог частини 1 статті 9 Закону України "Про архітектурну діяльність".
6.1. Стосовно порушення відповідачем 1 порядку проведення позапланової перевірки позивача суд апеляційної інстанції зазначив про те, що в іншій частині позовні вимоги є безпідставними, оскільки повноваження на здійснення державного архітектурно- будівельного контролю, зокрема проведення перевірок та винесення постанов, визначені Положенням про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України за №294 від 09 липня 2014 року та посадовою інструкцією від 17.09.2015 і цих вимог відповідач 1 не порушив.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:
7. Відповідач 2 подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року та залишити в силі постанову Сумського окружного адміністративного суду від 22 червня 2017 року. Аргументи в обґрунтування вимог касаційної скарги зводяться до того, що позивач не дотримався вимог робочого проекту, а висновки експертизи не спростували результати перевірки, проведеної посадовою особою Управління державної архітектурно-будівельної інспекції. Крім того, зазначає, що судом апеляційної інстанції при прийнятті оскарженої постанови застосовано нормативний акт - СНиП 3.03.01-87. "Несущие и ограждающие конструкции", який втратив чинність з 01.01.2013.
8. Приватне акціонерне товариство "Альфасистембуд" надало заперечення на касаційну скаргу, у якій просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2017 року - без змін. Позивач вважає, що суд першої інстанції не повно з`ясував обставини справи як щодо повноважень відповідача 1 на проведення позапланової перевірки так і щодо порушень ним вимог частини 1 статті 9 Закону України "Про архітектурну діяльність". Зазначені недоліки суд апеляційної інстанції усунув та, на думку позивача, ухвалив законну і обґрунтовану постанову.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
9. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) у редакції до 08.02.2020, у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
10. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Частиною 1 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
12. Згідно з пунктом 1 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України за №294 від 09 липня 2014 року (далі - Положення №294), Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем`єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Відповідно до пункту 3 цього Положення основними завданнями Держархбудінспекції, серед іншого, є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме: здійснення державного контролю та нагляду за дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Пункт 4 Положення №294 передбачає, що Держархбудінспекція відповідно до покладених на неї завдань: реєструє повідомлення та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомлення та декларації про початок виконання будівельних робіт та у визначених законодавством випадках повертає такі декларації (підпункт 3); веде єдиний реєстр отриманих повідомлень про початок виконання підготовчих та будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об`єкта до експлуатації та виданих сертифікатів, повернених декларацій та відмов у видачі таких дозволів і сертифікатів, а також реєстр виданих ліцензій провадження господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури (підпункт 6); здійснює державний контроль за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час провадження містобудівної діяльності (підпункт 7); у визначених законодавством випадках проводить перевірки: відповідності підготовчих та будівельних робіт, будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, що застосовуються під час будівництва об`єктів, вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, технічним умовам, затвердженим проектним вимогам, рішенням (підпункт 9); у визначених законодавством випадках зупиняє підготовчі та будівельні роботи, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (підпункт 11).
13. Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України за №553 від 23.05.2011 (далі - Порядок №553).
Пункт 5 цього Порядку передбачає, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Згідно з пунктом 7 Порядку №553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки, в тому числі, є вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Відповідно до пункту 9 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва. Згідно підпунктів 2 та 3 пункту 11 цього Порядку посадові особи інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право: складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
14. Згідно пункту 2 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", затвердженого Постановою КМ України, від 06.04.1995, № 244(у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 02.09.2015 р. N 778, діючої на момент виникнення правовідносин ), справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відповідно до повноважень, визначених статтею 7 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", розглядаються у тому числі Держархбудінспекцією, а накладати штраф від імені органів, визначених в абзацах другому - четвертому пункту 2, мають право, у тому числі, головні інспектори будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі.
15. Приписами пунктів 16-18 Порядку №553 встановлено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт. Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в інспекції. Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль. Якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.