ПОСТАНОВА
Іменем України
27 травня 2020 року
Київ
справа №826/19549/16
адміністративне провадження №К/9901/4423/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року в складі колегії суддів: Лічевецького І.О. (головуючий), Мельничука В.П., Мацедонської В.Е. у справі №826/19549/16 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Проектно-інвестиційна сервісна компанія" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними та скасування постанови і припису,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Проектно-інвестиційна сервісна компанія" (далі - позивач) звернулося до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві (далі - відповідач), в якому, з урахуванням змінених позовних вимог, просило визнати протиправними та скасувати:
1.2. припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 15.11.2016;
1.3. постанову про накладення штрафу у сфері містобудівної діяльності від 29.11.2016 №275/16/10/26-16/2911/02/2.
2. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 травня 2017 року в задоволенні позову відмовлено в повному обсязі.
3. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 травня 2017 року скасовано.
3.2. Ухвалено нову постанову про задоволення позову. Визнано протиправними та скасовано Припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 15.11.2016 і Постанову про накладення штрафу у сфері містобудівної діяльності від 29.11.2016 №275/16/10/26-16/2911/02/2.
4. Судами встановлені обставини, що мають значення для правильного вирішення спору по суті:
4.2. У листопаді 2016 працівником відповідача - головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві Держархбудінспекції Подкіним Б.Л., на підставі звернення громадської спілки Київська міська організація Українське товариство охорони пам`яток історії та культури, проведено позапланову перевірку з питань дотримання ТОВ "БУДАКС" (м. Київ, вул. Кондратюка, буд. 1), ТОВ "АБК "Квадрат" (м. Київ, вул. Січових Стрільців, буд. 21, оф. 406), ТОВ "Буйфіш Холдінгс" (м. Київ, вул. Кіквідзе, буд. 17) і ТОВ "Проектно-інвестиційна сервісна компанія" (м. Київ, вул. М. Грушевського, буд. 28/2, н/п 43) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва "Будівництво житлово-офісного комплексу з об`єктами соціально-побутового, торгівельного призначення та паркінгу на вул. Кіквідзе, 17 у Печерському районі міста Києва" (далі - об`єкт будівництва).
4.3. Позапланову перевірку було проведено згідно направлень Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві Держархбудінспекція від 07.11.2016 та від 14.11.2016 (у зв`язку з продовженням терміну проведення перевірки на два дні). За даними відповідача направлення для проведення позапланової перевірки від 07.11.2016 вручено уповноваженій особі замовника будівництва, що засвідчується розпискою директора ТОВ "Буйфіш Холдінгс" Александрова А.С. на звороті такого направлення.
4.4. Під час перевірки, проведеної в присутності відповідального виконавця робіт Баранника М.О. встановлені наступні обставини: згідно з даними Єдиного реєстру отриманих повідомлень про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об`єкта до експлуатації та виданих сертифікатів, відмов у реєстрації таких декларацій та у видачі таких дозволів і сертифікатів Держархбудінспекція видала замовнику будівництва - ТОВ "Буйфіш Холдінгс" дозвіл на виконання будівельних робіт із будівництва житлово-офісного комплексу з об`єктами соціально-побутового, торгівельного призначення та паркінгу на вул. Кіквідзе, 17 у Печерському районі міста Києва за №ІУ 115142030157 від 22.07.2014. Проектна документація на будівництво цього об`єкта була розроблена ТОВ "Проектно-інвестиційна сервісна компанія", а будівельні роботи на об`єкті виконуються генеральним підрядником - ТОВ "БУДАКС" відповідно до договору генерального підряду № 1012/02-13 від 10.12.2013.
4.5. За результатами перевірки інспектор будівельного нагляду зазначив ряд порушень на об`єкті будівництва вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил, зокрема: позивач розробив та передав замовнику будівництва проект "Будівництво житлово-офісного комплексу з об`єктами соціально-побутового, торгівельного призначення та паркінгу на вул. Кіквідзе, 17 у Печерському районі міста Києва", оформлений без урахування вимог містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, виданих Департаментом містобудування та архітектури КМДА №21886/0/12/009-13 від 26.12.2013. Так, проектну документацію розроблено за відсутності погодженого Міністерством культури України історико-містобудівного обґрунтування. Також в цьому проекті розрахункова кількість машиномісць в паркінгу складає 249 м/м, а загальна кількість запроектованих машиномісць - 178, що не відповідає п. 7.43 ДБН 360-92** "Планування і забудова міських і сільських поселень". За таких обставин працівник відповідача дійшов висновку про порушення позивачем вимог абзацу 2 частини 1 статті 26 Закону України "Про архітектурну діяльність".
4.6. За наслідками проведення позапланової перевірки були складені: акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 15.11.2016; припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності (абзацу 2 частини 1 статті 26 Закону України "Про архітектурну діяльність"), будівельних норм, державних стандартів і правил від 15.11.2016, яким вимагалося від позивача у термін до 29.11.2016 усунути виявлені порушення містобудівного законодавства; протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 15.11.2016 стосовно позивача, в якому зазначено, що за результатами позапланової перевірки виявлено порушення абзацу 2 частини 1 статті 26 Закону України "Про архітектурну діяльність". Відповідальність за вказане правопорушення передбачена абзацом 2 частини 1 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності". Також в цьому протоколі наведені відомості про дату, час та місце розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
4.7. В тексті зазначених акту перевірки, припису та протоколу від 15.11.2016 вчинені записи про надіслання цих документів на адресу позивача поштою 18.11.2016 (поштове відправлення № 0113325333714). Згідно даних роздруківки з електронного сервісу "Відстеження поштових пересилань" на офіційному веб-сайті Українського державного підприємства поштового зв`язку "Укрпошта" (http://services.ukrposhta.ua/bardcodesingle) це поштове відправлення отримано позивачем 22.11.2016. У встановлений строк вимоги припису від 15.11.2016 позивачем виконані не були.
4.8. 29.11.2016 працівником Департаменту Подкіним Б.Л. за наслідком розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності складено постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №275/16/10126-16/2911/0212, згідно якої позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 2 частини 1 статті 26 Закону України "Про архітектурну діяльність" і на підставі абзацу 2 частини 1 статті 2 Закону України "Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у сумі 130500 грн. Постанова про накладення штрафу була отримана позивачем поштою 02.12.2016.
5. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, виходив з того, що оскаржені припис та постанова про накладення штрафу на позивача є обґрунтованими, оскільки відповідачем доведено порушення позивачем вимог абзацу 2 частини 1 статті 26 Закону України "Про архітектурну діяльність".
5.2. Суд вказав, що при розробці проекту "Будівництво житлово-офісного комплексу з об`єктами соціально-побутового, торговельного призначення та паркінгу на вул . Кіквідзе, 17 у Печерському районі міста Києва " на замовлення ТОВ "Буйфіш Холдінг" позивач не врахував містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, виданих Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) №21886/0/12/009-13 від 26.12.2013, а саме, проектну документацію розроблено без погодженого Міністерством культури України історико-містобудівного обґрунтування.
5.3. Також суд першої інстанції зазначив, що у вказаному проекті розрахункова кількість машиномісць у паркінгу складає 249, а загальна кількість запроектованих - 178, що не відповідає пункту 7.43 ДБН 360-92** "Планування і забудова міських і сільських поселень".
5.4. Крім того, суд першої інстанції зауважив, що перевірка позивача відповідачем проведена з порушенням вимог Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою КМ України від 23.05.2011 №553 (далі - Порядок №553), оскільки представника позивача не було повідомлено про час проведення позапланової перевірки, перевірка проведена за відсутності представника. Акт перевірки та протокол не надавався для підписання представнику позивача. З цього приводу суд першої інстанції зробив висновок про те, що ці порушення не можуть слугувати підставою для скасування оскаржених рішень суб`єкта владних повноважень, оскільки копії зазначених акту і постанови надіслані позивачу засобами поштового зв`язку, а факт порушення позивачем законодавства у сфері містобудівної діяльності не викликає сумніву згідно з дослідженими доказами.
6. Суд апеляційної інстанції, ухвалюючи нове судове рішення про задоволення позову, виходив з помилковості висновків суду першої інстанції про доведеність порушення позивачем вимог абзацу 2 частини 1 статті 26 Закону України "Про архітектурну діяльність".
6.2. Зокрема, суд апеляційної інстанції зазначив, що перевірка проекту будівництва на відповідність вимогам містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки будівельним нормам здійснюється на стадії видачі дозволу на виконання будівельних робіт, а невідповідність поданих документів вимогам законодавства є підставою для відмови у видачі такого дозволу.
6.3. Київський апеляційний адміністративний суд у цій справі прийшов до такого висновку з огляду на те, що проект будівництва був предметом оцінки державним підприємством "Спеціалізована державна експертна організація - центральна служба Української державної будівельної експертизи", яким складено експертний звіт проектної документації за проектом "Будівництво житлово-офісного комплексу з об`єктами соціально-побутового, торговельного призначення та паркінгу на вул. Кіквідзе, 17, у Печерському районі м. Києва". Згідно звіту проектна документація розроблена відповідно до вихідних даних на проектування і може бути затверджена в установленому порядку.
6.4. Також суд зазначив, що 22 липня 2014 року Державна архітектурно-будівельна інспекція України видала ТОВ "Буйфіш Холдінгс" дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ115142030157, а отже не знайшла підстав для відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт і фактично погодилась з відповідністю проектної документації вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності. Тому за позицією Київського апеляційного адміністративного суду ні Законом України "Про містобудівну діяльність" від 17 лютого 2011 № 3038-VI (далі "Закон № 3038-VI), ні Порядком №553 не передбачено право органів державного архітектурно-будівельного контролю на проведення перевірки проектної документації під час здійснення планових чи позапланових перевірок.
6.5. Крім того, суд апеляційної інстанції зробив висновок про те, що перевірка позивача була проведена незаконно, а відтак не створює правових наслідків та не може бути підставою для винесення припису та постанови про накладення штрафу, які за таких обставин підлягають скасуванню. Висновок суду ґрунтується на підтвердженні у судовому засіданні порушення відповідачем вимог Порядку №553, зокрема, проведення позапланової перевірки за відсутності представника позивача та без пред`явлення останньому направлення для проведення перевірки.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:
7. Відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року та залишити в силі постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 24 травня 2017 року. Аргументи в обґрунтування вимог касаційної скарги зводяться до того, що суд першої інстанції достовірно встановив порушення позивачем вимог абзацу 2 частини 1 статті 26 Закону України "Про архітектурну діяльність". У зв`язку з цим висновок суду першої інстанції про відсутність підстав для скасування оскарженого припису та постанови є обґрунтованим.
8. Позивач надав відзив на касаційну скаргу, у якій просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року - без змін. Вважає, що суд першої інстанції неповно з`ясував обставини справи як щодо порушення порядку проведення позапланової перевірки, так і щодо порушень ним вимог абзацу 2 частини 1 статті 26 Закону України "Про архітектурну діяльність". Зазначені недоліки суд апеляційної інстанції усунув та, на думку позивача, ухвалив законну і обґрунтовану постанову.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
9. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) у редакції до 08.02.2020, у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
10. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
12. Частиною 1 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
13. Згідно з пунктом 1 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України за №294 від 09 липня 2014 року (далі - Положення №294), Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем`єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
14. Відповідно до пункту 3 цього Положення основними завданнями Держархбудінспекції, серед іншого, є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме: здійснення державного контролю та нагляду за дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил.
15. Пункт 4 Положення №294 передбачає, що Держархбудінспекція відповідно до покладених на неї завдань: реєструє повідомлення та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомлення та декларації про початок виконання будівельних робіт та у визначених законодавством випадках повертає такі декларації (підпункт 3); у визначених законодавством випадках видає дозволи на виконання будівельних робіт, відмовляє у видачі таких дозволів, анулює дозволи на виконання будівельних робіт (підпункт 4); веде єдиний реєстр отриманих повідомлень про початок виконання підготовчих та будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про початок виконання підготовчих і будівельних робіт, виданих дозволів на виконання будівельних робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об`єкта до експлуатації та виданих сертифікатів, повернених декларацій та відмов у видачі таких дозволів і сертифікатів, а також реєстр виданих ліцензій провадження господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури (підпункт 6); здійснює державний контроль за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час провадження містобудівної діяльності (підпункт 7).