ПОСТАНОВА
Іменем України
27 травня 2020 року
Київ
справа №826/6148/17
адміністративне провадження №К/9901/48661/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №826/6148/17
за позовом ОСОБА_1
до Генеральної прокуратури України
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Державна фіскальна служба України, Головне управління Державної фіскальної служби України в Одеській області,
про визнання протиправним і скасування наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 грудня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Арсірія Р.О.)
і постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2018 року (прийняту у складі: головуючого судді Беспалова О.О., суддів Губської О.А., Парінова А.Б.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 у травні 2017 року звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправним і скасувати наказ Генерального прокурора України №07-дц від 14 квітня 2017 року в частині притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани. В обґрунтування позовних вимог зазначає, що:
- в оскаржуваному наказі не зазначено, у чому полягає порушення прав осіб або вимог закону, недбалість і несумлінність, допущена позивачем під час прийняття процесуальних рішень у кримінальному провадженні №32015160000000287;
- оскаржуваний наказ ґрунтується на висновку службового розслідування від 14 квітня 2017 року, під час проведення якого допущені грубі порушення вимог чинного законодавства;
- у висновку службового розслідування від 14 квітня 2017 року викладено відомості досудового розслідування, здійснюваного стосовно службових осіб інших підприємств, без згоди слідчого чи прокурора у кримінальному провадженні на їх розголошення, що, в свою чергу, є порушенням вимог статті 222 Кримінального процесуального кодексу України (надалі також - "КПК України").
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 грудня 2017 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.
Судові рішення мотивовані тим, що позивач систематично погоджував, особисто склав і направив до суду 22 клопотання про накладення арештів на грошові кошти, належні товариству з обмеженою відповідальністю " 3С Авто Еліт", які знаходяться на одних і тих самих рахунках в однакових банківських установах. До того ж, при розгляді цих клопотань позивач не повідомляв слідчих суддів про існування судового рішення, яке набрало законної сили і яким скасовані податкові повідомлення-рішення стосовно цього товариства, і, відповідно, встановлена відсутність порушення податкового законодавства з боку товариства.
Вказані дії позивача сприяли створенню негативного іміджу працівників прокуратури, виникненню сумнівів у їх неупередженості, компетентності, незалежності, чесності та непідкупності, а також призвели до звернення 9 лютого 2017 року групи народних депутатів до Генеральної прокуратури України щодо незаконних дій її працівників.
Одночасно, надаючи оцінку діям відповідача суди дійшли висновку, що вони вчинені у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, а тому оскаржуваний наказ Генерального прокурора України №07-дц від 14 квітня 2017 року в частині притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 у вигляді догани прийнятий обґрунтовано, з урахуванням усіх обставин, що мають значення для його прийняття, у зв`язку з чим позовні вимоги про визнання протиправним і скасування цього наказу у відповідній частині не можуть бути задоволені.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати рішення суду першої інстанції і постанову суду апеляційної інстанції й ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
Скаржник зазначає, що суди порушили норми матеріального права, зокрема, не застосували закон, який підлягав застосуванню.
Відповідно до частини третьої статті 17 Закону України "Про прокуратуру" під час здійснення повноважень, пов`язаних з реалізацією функцій прокуратури, прокурори є незалежними, самостійно приймають рішення про порядок здійснення таких повноважень, керуючись при цьому положеннями закону, а також зобов`язані виконувати лише такі вказівки прокурора вищого рівня, що були надані з дотриманням вимог цієї статті.
Згідно частини першої статті 36 КПК України прокурор, здійснюючи свої повноваження відповідно до вимог цього Кодексу, є самостійним у своїй процесуальній діяльності, втручання в яку осіб, що не мають на те законних повноважень, забороняється.
Не застосування вказаних норм права потягнуло за собою втручання в проведення позивачем досудового розслідування та порушення принципів незалежності і самостійності прийняття рішень прокурором.
На думку скаржника, наказ про притягнення його до дисциплінарної відповідальності суперечить положенням Методичних рекомендацій "Особливості прокурорського нагляду за додержанням законів при розслідуванні кримінальних правопорушень про ухилення від сплати податків, зборів (обов`язкових платежів)", схвалених протоколом засідання науково-методичної ради при Національній академії прокуратури України від 27 травня 2016 року №5 і затверджених Генеральним прокурором України.
Відповідно до зазначених рекомендацій податкове повідомлення-рішення та винесене за наслідками його оскарження рішення адміністративного суду не мають наперед встановленої сили і повинні оцінюватися за правилами статті 94 КПК України, а у випадку доведення вини обвинуваченого у порядку кримінального судочинства на підставі вироку (ухвали) суду та задоволеного цивільного позову завдані злочином збитки (несплачені податки) відшкодовуються в установленому законом порядку, рішення адміністративного суду може бути переглянуте за нововиявленими обставинами відповідно до пункту 1 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також - "КАС України").
Також, на думку скаржника, суди порушили норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного рішення.
Згідно з пунктом 3 резолютивної частини наказу Генерального прокурора України №74 від 10 березня 2017 року "Про проведення службового розслідування" комісія зобов`язана була провести службове розслідування у строк до 10 квітня 2017 року. Однак розслідування було проведено після спливу зазначеного строку і висновок службового розслідування був складений 14 квітня 2017 року. Тому, на думку скаржника, службова перевірка, внаслідок якої його було притягнуто до дисциплінарної відповідальності, є неправомірною, але суд першої інстанції не надав оцінки цим обставинам.
До того ж, відповідач подав безпосередньо до апеляційного суду копію рапорту (а.с.76, т.2) без жодних обґрунтувань неможливості його подання до суду першої інстанції. Незважаючи на це, апеляційний суд поклав поданий документ в основу оскаржуваної постанови, не вирішивши питання щодо прийняття цього доказу.
Відповідач надав суду свій відзив на касаційну скаргу, у якому він просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Зокрема зазначає, що у касаційній скарзі не наведено конкретних обставин, які можуть засвідчувати факт втручання членів комісії, які проводили службове розслідування щодо позивача, в роботу прокурора та порушення прав позивача. Тому твердження скаржника про порушення принципів незалежності і самостійності при прийнятті рішень прокурором і слідчим є безпідставними.
На думку відповідача, безпідставними є посилання позивача на Методичні рекомендації "Особливості прокурорського нагляду за додержанням законів при розслідуванні кримінальних правопорушень про ухилення від сплати податків, зборів (обов`язкових платежів)" від 27 травня 2016 року №5. Можливість перегляду рішення адміністративного суду за нововиявленими обставинами у випадку доведення вини обвинуваченого у порядку кримінального судочинства свідчить про імовірні наслідки судового розгляду кримінального провадження, однак не виправдовує дій позивача, яким умисно приховано від слідчих суддів наявність постанови Одеського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2016 року у справі №815/7042/16. До того ж, позивачем проігноровано ці рекомендації в частині оцінки доказів на підставі статті 94 КПК України, оскільки своїми діями він позбавив слідчих суддів можливості оцінити акт податкової перевірки.
Відповідач вважає необґрунтованими доводи касаційної скарги про порушення строків службового розслідування. Так, за мотивованим рапортом голови комісії зі службового розслідування Генеральним прокурором України 30 березня 2017 року строк службового розслідування було продовжено до 10 травня 2017 року на підставі пункту 5.5 Інструкції про порядок проведення службових розслідувань (перевірок) в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України від 24 вересня 2014 року №104, яка була чинною на момент проведення службового розслідування. У запереченнях на висновок службового розслідування, у позовній заяві та під час судового розгляду справи в суді першої інстанції ОСОБА_1 на вказані обставини не посилався. Про них він зазначив лише в апеляційній скарзі, тому копію вказаного рапорту було надано саме в суд апеляційної інстанції.
Інші учасники справи не надали суду своїх відзивів на касаційну скаргу.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що позивач працює в органах прокуратури з 2 грудня 2006 року, обіймав посади помічника слідчого районної прокуратури, старшого слідчого, слідчого в ОВС прокуратури міста Запоріжжя, прокурора, старшого прокурора відділу прокуратури міста Запоріжжя, з серпня 2014 року прокурора відділу Генеральної прокуратури України. З 19 липня 2016 року у зв`язку з реорганізацією Департаменту призначений прокурором цього ж відділу Департаменту нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні та координації правоохоронної діяльності.
15 лютого 2017 року до Генеральної прокуратури України надійшло звернення групи народних депутатів України стосовно можливих порушень вимог кримінального процесуального законодавства працівниками Генеральної прокуратури, зокрема ОСОБА_1, під час здійснення процесуального керівництва у кримінальному проваджені за частиною третьою статті 212 Кримінального кодексу України щодо службових осіб товариства з обмеженою відповідальністю " 3С Авто Еліт".
Наказом Генерального прокурора України від 10 березня 2017 року №74 з метою перевірки зазначеної інформації призначено службове розслідування, за результатами якого складено висновок, затверджений 14 квітня 2017 року Генеральним прокурором України, про наявність у діях ОСОБА_1 дисциплінарного проступку.
Згідно пункту 1 резолютивної частини наказу Генерального прокурора України від 14 квітня 2017 року №07-дц за неналежне виконання службових обов`язків, грубе порушення правил прокурорської етики, вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості і незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури позивачу оголошено догану.
Не погоджуючись із цим наказом ОСОБА_1 21 квітня 2017 року направив Генеральному прокурору України свої заперечення на висновок від 14 квітня 2017 року. Після вивчення цих заперечень Генеральний прокурор України дав письмове доручення Генеральній інспекції надати відповідь позивачу про відсутність підстав для скасування висновку і наказу від 14 квітня 2017 року.
У матеріалах справи наявний висновок службового розслідування щодо працівників Генеральної прокуратури України, у тому числі ОСОБА_1, затверджений Генеральним прокурором України від 14 квітня 2017 року.
У ході означеного службового розслідування, а також під час судового розгляду справи у судах першої й апеляційної інстанцій, встановлено, що СУ ФР ГУ ДФС в Одеській області розслідувалося кримінальне провадження №32015160000000287 за частиною третьою статті 212 Кримінального кодексу України щодо ухилення від сплати податків у особливо великих розмірах посадовими особами товариства з обмеженою відповідальністю " 3С Авто Еліт".
Підставою внесення відомостей до ЄРДР став акт ДПІ в Овідіопольському району ГУ ДФС в Одеські області від 20 липня 2017 року "Про результати документальної планової перевірки товариства " 3С Авто Еліт" з питань дотримання вимог податкового, валютного та іншого законодавства за період з 1 січня 2013 року до 31 грудня 2014 року.
Однак постановою Одеського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2016 року у справі №815/7042/16, яка набрала законної сили 11 травня 2016 року, висновки, встановлені зазначеним актом перевірки, визнані необґрунтованими й незаконними, порушення податкового законодавства не доведено, а складені на підставі акту податкові повідомлення-рішення скасовані.
Враховуючи це рішення суду, а також інші обставини, 13 квітня 2016 року вказане кримінальне провадження було закрито на підставі пункту 2 частини першої статті 284 КПК України.
Судами встановлено, що з ініціативи позивача це кримінальне провадження було витребувано до Генеральної прокуратури України, де 1 листопада 2016 року постанову про закриття провадження скасовано і 3 листопада 2016 року ОСОБА_1 його об`єднано з іншим кримінальним провадженням №32013170000000044.
У подальшому в межах кримінального провадження №32013170000000044 слідчим 8 листопада 2016 року винесено постанову про визнання речовими доказами грошових коштів, які перебувають на рахунках товариства " 3С Авто Еліт" у декількох банківських установах. Ця постанова була обґрунтована актом податкової перевірки, на підставі якого були прийняті податкові повідомлення-рішення, які постановою суду у справі №815/7042/16 скасовані.
Суди встановили, що позивач протягом листопада 2016 року - лютого 2017 року за умови, що жодній особі товариства " 3С Авто Еліт" не було повідомлено про підозру, особисто підготував і погодив численні клопотання слідчого ДФС до слідчих суддів про накладення арешту на грошові кошти цього товариства.
Так, протягом листопада 2016 року - лютого 2017 року позивач погодив і особисто склав 22 клопотання про накладення арештів на грошові кошти товариства " 3С Авто Еліт", які знаходяться на одних і тих самих банківських рахунках. Одним із доказів вчинення кримінального правопорушення й необхідності накладення арешту у цих клопотаннях вказано акт перевірки від 20 липня 2015 року. Однак, при розгляді 20 таких клопотань слідчим суддям не була повідомлена інформація про те, що висновки акту податкової перевірки визнано судом у справі №815/7042/16 неправомірними, а прийняті на його підставі податкові повідомлення-рішення - скасовані.
Надалі слідчі судді скасовували накладені за цими клопотаннями арешти за скаргами представників товариства " 3С Авто Еліт" у зв`язку з тим, що їм не було відомо про існування вказаного рішення адміністративного суду. Зокрема, ухвалами слідчих суддів від 24 листопада 2016 року у справі №761/41123/16-к, від 1 грудня 2016 року у справі №761/41125/16-к, від 1 грудня 2016 року у справі №761/41125/16-к, від 2 грудня 2016 року у справі №761/41129/16-к та іншими, скасовано накладені арешти з тих підстав, що суддям не було відомо про постанову Одеського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2016 року у справі №815/7042/16, яка набрала законної сили і є обов`язковою для виконання.
Внаслідок накладених арештів на рахунки товариства " 3С Авто Еліт" товариство не мало можливості вчасно виплачувати заробітну плату і належним чином виконувати свої зобов`язання перед контрагентами, що в цілому призвело до завдання збитків цьому товариству і погіршення його ділової репутації.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (на час виникнення спірних правовідносин)