ПОСТАНОВА
Іменем України
26 травня 2020 року
Київ
справа №818/1656/16
адміністративне провадження №К/9901/32331/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №818/1656/16
за позовом Державної екологічної інспекції у Сумській області
до Північно-східного офісу Держаудитслужби
про визнання відсутності компетенції,
за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції у Сумській області
на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 23 січня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Павлічек В.О.)
і ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Тацій Л.В., суддів Григорова А.М., Подобайло З.Г.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У травні 2016 року Державна екологічна інспекція в Сумській області звернулась до суду з позовом до Державної фінансової інспекції у Сумській області, в якому просила визнати відсутність компетенції (повноважень) у Державної фінансової інспекції у Сумській області в частині здійснення державного фінансового контролю за станом надходжень до бюджету по коду бюджетної класифікації доходів 21081100 "Адміністративні штрафи та інші санкції".
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач провів планову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Державної екологічної інспекції у Сумській області за період з 1 квітня 2013 року до 31 січня 2016 року. На сторінках 9, 10, 11 акту ревізії зазначено, що позивачем було допущено порушення вимог статті 308 Кодексу України про адміністративні правопорушення і не забезпечено направлення постанов про накладення адміністративних стягнень до органів державної виконавчої служби для стягнення штрафів в подвійному розмірі, що призвело до неотримання коштів Державним бюджетом України і заподіяно збитків на загальну суму: 63602,00 грн.
Позивач зазначає, що ні вимогами Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", ні вимогами Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 року №310, не передбачено наявність повноважень (компетенції) відповідача на здійснення державного контролю за станом дотримання вимог Кодексу України про адміністративні правопорушення підконтрольними установами і станом виконання постанов про накладення адміністративних стягнень.
Відповідно до затвердженого Переліку органів, які здійснюють контроль за станом надходжень бюджету в розрізі кодів бюджетної класифікації, контроль за надходженням по коду бюджетної класифікації доходів 21081100 "Адміністративні штрафи та інші санкції" здійснюють органи Державної фіскальної служби, державні місцеві адміністрації й органи місцевого самоврядування.
Отже, на думку позивача, органи Держфінінспекції не здійснюють контроль за надходженням по коду бюджетної класифікації доходів 21081100 "Адміністративні штрафи та інші санкції".
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
У судовому засіданні 16 січня 2017 року протокольною ухвалою Сумського окружного адміністративного суду (яка постановлена суддею без виходу до нарадчої кімнати) відповідно до статті 55 Кодексу адміністративного судочинства України здійснено заміну відповідача - Державної фінансової інспекції у Сумській області на її правонаступника - Північно-східного офісу Держаудитслужби.
Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 23 січня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2017 року, у задоволенні адміністративного позову Державної екологічної інспекції у Сумській області відмовлено.
Судові рішення мотивовані тим, що спори, визначені пунктом 3 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також - "КАС України"), можуть виникати внаслідок різного тлумачення суб`єктами владних повноважень законодавства щодо їхньої компетенції на вирішення певних питань у сфері управління. Також спори з приводу компетенції виникають у разі виявлення привласнення повноважень іншого суб`єкта владних повноважень або перевищення власних повноважень.
Водночас суди попередніх інстанцій зазначили, що адміністративний позов, відповідно до приписів пункту 6 частини четвертої статті 105 КАС України, може містити вимогу про встановлення компетенції. Однак така вимога може мати місце лише у спорі між близькими за функціями суб`єктами владних повноважень, що виник з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
Оскільки у цій справі відсутній спір про розподіл між Державною екологічною інспекцією у Сумській області і відповідачем повноважень щодо здійснення контролю за станом надходжень до бюджету по коду бюджетної класифікації доходів 21081100 "Адміністративні штрафи та інші санкції", тому позовна вимога про визнання відсутності компетенції як спосіб захисту порушеного права (інтересу) не відповідає змісту цього права (інтересу).
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі Державна екологічна інспекція у Сумській області просить скасувати постанову Сумського окружного адміністративного суду від 23 січня 2017 року й ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2017 року і ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
Зокрема, скаржник зазначає, що рішення судів попередніх інстанцій є необґрунтованими, прийняті з порушенням норм матеріального і процесуального права, з неправильним застосуванням норм матеріального права, а також без повного і всебічного з`ясування обставин справи. У касаційній скарзі вказано про те, що позивач обрав правильний спосіб захисту порушеного права, а суди попередніх інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення позову.
Відповідач подав заперечення на касаційну скаргу, в якому просив відмовити у її задоволенні і залишити оскаржувані судові рішення без змін. В обґрунтування відзиву відповідач вказує, зокрема, що відповідно до норм Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" під час проведення контрольних заходів Держфінінспекція України має право здійснювати державний фінансовий контроль шляхом дослідження документів щодо надходження незалежних доходів до бюджету за результатами здійснення діяльності об`єкта контролю.
Повноваження Держфінінспекції в частині здійснення контролю за справлянням надходжень до бюджету визначено постановою Кабінету Міністрів України від 16 лютого 2011 року №108.
Водночас, відповідно до пункту 23 частини другої статті 29 Бюджетного кодексу України кошти від санкцій (штрафи, пеня тощо), що застосовуються відповідно до закону, належить до доходів загального фонду Державного бюджету України. Класифікація доходів бюджету, затверджена наказом Міністерства фінансів України від 14 січня 2011 року №11, установлює, що кошти за сплату адміністративних штрафів та інших санкцій зараховуються до загального фонду Державного бюджету України за кодом бюджетної класифікації 21081100.
Отже, відповідач стверджує, що забезпечення відшкодування порушень, виявлених за результатами контрольних заходів органів державного фінансового контролю, відбувається з урахуванням визначених законодавством повноважень в частині здійснення державного фінансового контролю за дотриманням бюджетного законодавства та, відповідно, незалежного наповнення бюджету.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що 28 квітня 2016 року Державною фінансовою інспекцією у Сумській області проведено планову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Державної екологічної інспекції у Сумській області за період з 1 квітня 2013 року до 31 січня 2016 року.
Результати ревізії оформлені актом від 28 квітня 2016 року №05-08/02. У вказаному акті ревізії відображено висновок, в тому числі про те, що Державна екологічна інспекція у Сумській області допустила порушення вимог статті 308 КУпАП, а саме, після спливу 15 днів з дня вручення постанови про накладення адміністративного стягнення не забезпечила направлення постанов про накладення адміністративних стягнень до органів державної виконавчої служби для стягнення штрафів в подвійному розмірі, що призвело до неотримання Державним бюджетом України коштів і завдання збитків на загальну суму: 63602,00 грн.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено Законом України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року №2939-XII.
Частиною першою статті 1 цього Закону передбачено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року №4 (далі - "Положення про Держаудитслужбу"), Державна аудиторська служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Згідно з пунктом 3 вказаного Положення, основними завданнями Держаудитслужби є, зокрема, забезпечення формування і реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю; здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів.
Пунктом 4 Положення про Держаудитслужбу передбачено, що відповідно до покладених на неї завдань Держаудитслужба:
- здійснює контроль у міністерствах, інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах, суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно; реалізує державний фінансовий контроль через здійснення державного фінансового аудиту, інспектування (ревізії);
- здійснює контроль за цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності, станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах, усуненням виявлених недоліків і порушень;
- вживає в межах повноважень, передбачених законом, заходів до усунення виявлених недоліків та запобігання їм у подальшому, а саме: проводить аналіз стану дотримання фінансової та бюджетної дисципліни, виявляє причини та умови, що призвели до недоліків і порушень, готує рекомендації та пропозиції щодо їх усунення і запобігання їм у подальшому; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
В силу приписів пункту 6 вказаного Положення Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт. 16); порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях (підпункт 22); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункт 23).
Частиною першою статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.