ПОСТАНОВА
Іменем України
26 травня 2020 року
Київ
справа №826/703/16
адміністративне провадження №К/9901/35242/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Аскент-Нафта" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про скасування рішень за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва у складі колегії суддів: О.П. Огурцова, Р.О. Арсірія, В.А. Кузьменка від 27 січня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Аліменка В.О., Безименної Н.В., Кучми А.Ю. від 11 квітня 2017 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2016 року товариство з обмеженою відповідальністю "Аскент-Нафта" (далі - ТОВ "Аскент-Нафта", позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України, відповідач), в якому просить визнати незаконними та скасувати постанову від 29 грудня 2015 року № 82/15/10126-9/2912/0212 та припис від 17 грудня 2015 року.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що перевірка була проведена з порушенням вимог законодавства, а саме: протягом 2015-2016 років було встановлено мораторій на проведення перевірок згідно з пунктом 3 Прикінцевих положень Закону України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи" від 28 грудня 2014 року № 71-VIII; спірна постанова про накладення штрафу від 29 грудня 2015 року № 82/15/10126-9/2912/0212 була направлена позивачу лише 4 січня 2016 року, а не у триденний строк, як передбачено чинним законодавством України. Крім того, позивач стверджує, що 9208,40 кв. м обʼєкту нерухомості: плодоовочева база в м. Києві по вул. Каховська, 64, літера "Г" введено в експлуатацію, інша частина приміщення, що була добудована ТОВ "Аскент-Нафта", взагалі не експлуатується, більше того, решта приміщень літери "Г", які невідомо чи введені в експлуатацію, належать і використовуються ТОВ "Дніпровська плодоовочева база", яке й звернулося з заявою про проведення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 січня 2017 року адміністративний позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано припис Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 17 грудня 2015 року в частині заборони з 17 грудня 2015 року експлуатації будівлі плодоовочевої бази на вул. Каховська, 64 (літера "Г") у Дніпровському районі м. Києва до усунення допущених порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що за вимогами чинного законодавства відповідач не наділений повноваженнями забороняти експлуатацію будівлі приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, а отже оскаржуваний припис від 17 грудня 2015 року підлягає скасуванню. Однак, відмовляючи в задоволенні позовної вимоги про скасування постанови від 29 грудня 2015 року № 82/15/10126-9/2912/0212 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності, суд виходив з того, що позивач, в порушення вимог чинного законодавства, використовує приміщення, яке не введено в експлуатацію, що прямо заборонено законодавством.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року апеляційну скаргу ДАБІ України залишено без задоволення, апеляційну скаргу ТОВ "Аскет-Нафта" задоволено, постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 січня 2017 року в частині відмови в задоволенні позовних вимог щодо скасування постанови ДАБІ України від 29 грудня 2015 року № 82/15/10126-9/2912/0212 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності скасовано та прийнято у цій частині нову постанову, якою позовні вимоги ТОВ "Аскет-Нафта" задоволено. В решті постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 січня 2017 року залишено без змін.
Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржуваною постановою від 29 грудня 2015 року № 82/15/10126-9/2912/0212 на позивача накладено штраф як за використання "Завершеного будівництва плодоовочевої бази на вул. Каховська, 64 (літера "Г" у Дніпровському районі м. Києва", яке введено в експлуатацію відповідно до акта про приймання в експлуатацію "Завершеного будівництва плодоовочевої бази на вул. Каховська, 64 (літера "Г"), так і за експлуатацію приміщень, не введених в експлуатацію, які також знаходяться на вул. Каховська, 64 (літера "Г") у Дніпровському районі м. Києва.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ДАБІ України звернулася з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні адміністративного позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій не надано належної правової оцінки тому, що відповідно до пункту 9 частини четвертої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю уповноважені під час перевірки забороняти за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу чи його заступника експлуатацію закінчених будівництвом обʼєктів, не прийнятих в експлуатацію.
Крім того, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не надав правової оцінки тому, що відповідальність за експлуатацію неприйнятих до експлуатації закінчених будівництвом обʼєктів передбачена абзацом четвертим пункту 6 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", у звʼязку з чим позивача правомірно притягнуто до відповідальності за експлуатацію приміщення овочевої бази, не введеного в експлуатацію у встановленому порядку.
Від інших учасників справи заперечення або відзиву на касаційну скаргу ДАБІ України не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга надійшла до суду 28 квітня 2017 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 6 червня 2017 року відкрито касаційне провадження в адміністративній справі № 826/703/16, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.
Ухвалою Верховного Суду від 25 травня 2020 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 826/703/16 за касаційною скаргою ДАБІ України суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Від представника ДАБІ України надійшло клопотання про забезпечення його участі під час касаційного розгляду справи у судовому засіданні, в задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 25 травня 2020 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 17 листопада 2015 року Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві отримав від ТОВ "Дніпровська плодоовочева база" звернення вих. № 476 (вх. № 10/26-1711/5) з проханням здійснити перевірку технічного стану обʼєкта нерухомості "Розширення плодоовочевої бази з 22404 т до 26774 т оптово-роздрібного плодоовочевого комбінату в Дніпровському районі м. Києва площею 12630 кв. м", який знаходиться за адресою: м. Київ, вул. Каховська, 64, стану його експлуатації, дотримання при цьому правил техніки пожежної безпеки та усунення наявних порушень в найкоротший термін.
Департаментом ДАБІ у м. Києві було оформлено направлення для проведення позапланової перевірки від 11 грудня 2015 року № б/н.
У присутності гр. Дементьєва Володимира Олександровича, який є уповноваженим представником ТОВ "Аскент-Нафта" згідно довіреності від 1 грудня 2015 року відповідно до статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та згідно з Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 553), на підставі звернення ТОВ "Дніпровська плодоовочева база" від 17 листопада 2015 року вих. № 476 (вх. № 10/26-1711/5 від 17 листопада 2015 року) було проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ТОВ "Аскент-Нафта" на обʼєкті будівництва "Завершення будівництва плодоовочевої бази на вул. Каховська, 64 (літера "Г") у Дніпровському районі м. Києва".
За результатами вищенаведеної перевірки було складено акт від 17 грудня 2015 року, яким встановлено наступне: "відповідно до відміток у технічному паспорті на нежитловий будинок за адресою: м. Київ, вул. Каховська, 64, виготовленим Київським міським бюро технічної інвентаризації та реєстрації права власності на обʼєкт нерухомого майна від 19 січня 2012 року інвентаризаційна справа № 44341 ТОВ "Аскент-Нафта" у 2011 році проведено самочинну реконструкцію будівлі плодоовочевої бази на вул. Каховська, 64 (літера "Г") у Дніпровському районі м. Києва шляхом здійснення прибудови складських приміщень підвального та першого поверхів.
У подальшому Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у м. Києві зареєструвала подану заявником ТОВ "Аскент-Нафта" декларацію про початок виконання будівельних робіт "Завершення будівництва плодоовочевої бази на вул. Каховська, 64 (літера "Г") у Дніпровському районі м. Києва" за № КВ 08312067393 від 28 квітня 2012 року згідно вищезазначеної декларації про початок виконання будівельних робіт обʼєкт віднесено до ІІІ категорії складності.
Під час виїзду на місце 11 грудня 2015 року встановлено, що ТОВ "Аскент-Нафта" експлуатується під склади овочів не прийнята в експлуатацію в установленому законодавством порядку будівля плодоовочевої бази на вул. Каховська, 64 (літера "Г") у Дніпровському районі м. Києва, чим порушено частину восьму статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
За результатами перевірки Департаментом ДАБІ у м. Києві складено наступні документи:
- припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 17 грудня 2015 року, яким з метою усунення виявлених порушень з 17 грудня 2015 року заборонено експлуатацію будівлі плодоовочевої бази на вул. Каховська, 64 (літера "Г") у Дніпровському районі м. Києва до усунення допущених порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності та зобовʼязано усунути допущені порушення у сфері містобудівної діяльності в термін до 18 січня 2016 року;
- протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 17 грудня 2015 року, в якому зазначено, що відповідальність за встановлені правопорушення передбачена абзацом четвертим пункту 6 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та повідомлено про дату, час та місце розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Департамент ДАБІ у м. Києві листом від 17 грудня 2015 року № 10/26-53/1712/02/2-ДН повідомив позивача про проведення вищевказаної позапланової перевірки та надіслав оригінал акта перевірки від 17 грудня 2015 року та оригінали припису і протоколу від 17 грудня 2015 року, які були отримані позивачем 26 грудня 2016 року.
29 грудня 2015 року Департаментом ДАБІ у м. Києві було винесено постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 82/15/10/26-9/2912/02/2, якою ТОВ "Аскент-Нафта" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом четвертим пункту 6 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф у сумі 124020,00 грн.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно зʼясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 січня 2017 року відповідає, постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2017 року відповідає частково, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовʼязані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності субʼєктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність субʼєктів владних повноважень, у першу чергу повинні зʼясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про архітектурну діяльність", "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Статтею 10 Закону України "Про архітектурну діяльність" передбачено, що для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва обʼєктів архітектури додержання субʼєктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд. Державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю (далі - орган державного архітектурно-будівельного контролю).
Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-премʼєр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Держархбудінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи (Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 9 липня 2014 року № 294).
Положеннями частин першої та другої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил визначена в Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).