ПОСТАНОВА
Іменем України
26 травня 2020 року
Київ
справа №750/11932/16-а
адміністративне провадження №К/9901/34895/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Чернігівської міської ради, Виконавчого комітету Чернігівської міської ради, Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради, треті особи: приватне підприємство "ПОРТАЛ-М", товариство з обмеженою відповідальністю "ТОПАЗ" про визнання незаконними та скасування рішень, визнання бездіяльності протиправною, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Деснянського районного суду міста Чернігова у складі судді Карапута Л.В. від 4 травня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шурка О.І., Василенка Я.М., Степанюка А.Г. від 15 червня 2017 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Чернігівської міської ради, Виконавчого комітету Чернігівської міської ради, Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради (далі - відповідачі), треті особи: приватне підприємство "ПОРТАЛ-М", товариство з обмеженою відповідальністю "ТОПАЗ" (далі - ПП "ПОРТАЛ-М", ТОВ "ТОПАЗ", треті особи), в якому просить:
- визнати незаконними та скасувати: рішення Чернігівської міської ради № 6-VII-27 від 31 березня 2016 року, рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради № 416 від 15 вересня 2016 року та пункти 1.1-1.4 рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради № 523 від 15 листопада 2016 року;
- визнати протиправною бездіяльність Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради як замовника розроблення містобудівної документації детального плану території багатоквартирної житлової забудови у кварталі вулиць Кільцевої, Балицького та І. Багряного, яка полягала в неоприлюдненні прийнятого рішення щодо розроблення детального плану території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицього та І. Багряного з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками, незатвердженні Завдання на розробку детального плану території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицього та І. Багряного, ненаданні розробнику Детального плану території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицього та І. Багряного - ПП "Портал-М" в повному обсязі вихідних даних для розроблення вказаної містобудівної документації у відповідності до ДБН Б.1.1-14:2012, оприлюдненні на офіційному веб-сайті Чернігівської міської ради не в повному обсязі розробленого проекту Детального плану території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицього та І. Багряного з метою врахування громадських інтересів та неоприлюдненні матеріалів затвердженого рішенням виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 15 вересня 2016 року № 416 Детального плану території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицього та І. Багряного протягом 10 днів з дня його затвердження та одночасно просив поновити строк звернення до суду.
В обґрунтування позовних вимог, позивач посилається на те, що оскаржувані рішення суб`єктів владних повноважень прийнятті порушенням встановленої процедури, а також зазначає на можливість настання негативних наслідків в майбутньому через їх прийняття, а саме: 1) підняття ґрунтових вод, що в свою чергу призведе до підтоплення житлових будинків садибної забудови; 2) порушення санітарно-захисних зон джерел питного водопостачання водозабору "Бобровиця", що може призвести до погіршення якості питної води; 3) завищення щільності населення без забезпечення нормативної кількості машино-місць може призвести до того, що територія навколо житлового кварталу, включаючи проїзди, перетвориться на суцільну автостоянку, а влаштування стоянок автомобілів під опорами ЛЕП і розташування дахових котельнь на дахах 16-поверхових будинків може взагалі призвести до створення аварійних ситуацій.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Деснянського районного суду м. Чернігова від 4 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що рішення міської ради про розроблення детального плану території не порушує прав позивача, як власника нерухомого майна, розміщеного у межах відповідної території. Також суди попередніх інстанцій дійшли до висновку про необґрунтованість вимог адміністративного позову, оскільки відповідачами оскаржувані рішення прийняті у межах наданих повноважень та у порядку, встановленому законодавством.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Деснянського районного суду м. Чернігова від 4 травня 2017 року та ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій не надано оцінки тому, що неоприлюднення прийнятого рішення щодо розроблення детального плану території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицького та І. Багряного з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками порушує вимоги пункту 1 частини третьої статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". На думку скаржника, прийнята до уваги судами першої та апеляційної інстанцій копія газети "Чернігівські відомості" № 15(1308) від 13 квітня 2016 року свідчить про те, що рішення про затвердження детального плану було опубліковано, однак без прогнозованих наслідків, як того вимагає зазначена вище норма Закону.
Також скаржник вказує, що судами попередніх інстанцій не враховано, що непроведення громадських слухань у встановленому порядку під час прийняття оскаржуваних рішень відповідачів порушує права позивача, гарантовані пунктом 3 частини сьомої статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Крім того, скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій взагалі не оцінені доводи, покладені в основу позовних вимог, зокрема, про настання несприятливих наслідків під час розроблення детального плану території, оскільки в оскаржуваному рішенні не враховані вимоги ДБН Б.1.1-14:2012.
Помилковими скаржник також вважає висновки судів попередніх інстанцій щодо того, що віднесення земельних ділянок до відповідних категорій земель здійснюється органами місцевого самоврядування за їх рішеннями, які не залежать від внесення змін до Генерального плану, оскільки такі висновки не узгоджуються з положеннями статті 39 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статті 25 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Скаржник також зауважує, що судами попередніх інстанцій допущено грубе порушення норм процесуального права, оскільки порушено принцип офіційного з`ясування обставин справи, зокрема, приймаючи доводи третьої особи ПП "ПОРТАЛ-М" про те, що проектна документація розроблена відповідно до вихідних даних та завдання на розроблення детального плану, судами не досліджено таких вихідних даних, оскільки останні не були надані на вимогу суду; судами попередніх інстанцій також не досліджено Генеральний план м. Чернігова та не з`ясовано функціональне призначення земельних ділянок, щодо яких надавався дозвіл на розробку детального плану території.
Від представника Чернігівської міської ради надійшли заперечення на касаційну скаргу ОСОБА_1, в яких вказується на законність рішень судів першої та апеляційної інстанцій та необґрунтованість вимог касаційної скарги; просить залишити у силі рішення судів попередніх інстанцій, а касаційну скаргу - без задоволення.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано до суду 10 липня 2017 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 26 липня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 750/11932/16-а, витребувано матеріали адміністративної справи та надано учасникам строк для подання заперечення на касаційну скаргу ОСОБА_1, однак розгляд справи цим судом не було закінчено.
Ухвалою Верховного Суду від 25 травня 2020 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 750/11932/16-а за касаційною скаргою ОСОБА_1 суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що згідно з Генеральним планом розвитку м. Чернігова, затвердженим рішенням Чернігівської міської ради від 20 грудня 2003 року (10 сесія 4 (24) скликання), до основних факторів, які сприяють розвитку міста, відноситься наявність значної кількості вільних виробничих та комунально-складських територій, обладнаних необхідною інфраструктурою.
Рішенням Чернігівської міської ради від 2 лютого 2009 року "Про містобудівне обґрунтування з розміщення автоцентру з торгівлею супутніми товарами та надання побутових послуг по вул. Кільцевій" (34 сесія 5 скликання) затверджено містобудівне обґрунтування з розміщення автоцентру з торгівлею супутніми товарами та наданням побутових послуг по вул. Кільцевій.
Рішенням Чернігівської міської ради від 31 березня 2016 року № 6/VII-27 "Про надання дозволу на розроблення проекту Детального плану території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицького та І. Багряного" Управлінню архітектури та містобудування Чернігівської міської ради надано дозвіл на розроблення Детального плану території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицького та І. Багряного та дозволено залучати кошти з інших джерел, не заборонених законом, для розроблення проекту Детального плану.
На виконання зазначеного рішення Чернігівської міської ради Управлінням архітектури та містобудування був укладений договір № 04/19 від 14 квітня 2016 року, згідно якого сторона 1 (Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради) за завданням сторони 2 (ТОВ "Компанія "Капіталбудінвест") замовляє у сторони 3 (ПП "ПОРТАЛ-М") виконання робіт по розробці Детального плану території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицького та І. Багряного.
Розпорядженням Чернігівського міського голови від 8 липня 2016 року № 228-р "Про призначення відповідального за проведення процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації" у відповідності до Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555 (далі - Порядок № 555), призначено відповідальним за проведення процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості (громадські слухання) у проекті містобудівної документації "Детальний план території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицького та І. Багряного" начальника Управління архітектури та містобудування міської ради Калюжного С.С.; зобов`язано здійснити необхідні заходи щодо її організації. Відповідальним за інформаційне забезпечення процедури визначено: прес-службу Чернігівської міської ради ( ОСОБА_2 ).
На виконання даного розпорядження на сайті Чернігівської міської ради в розділі "Публічна інформація - Містобудівна документація" було опубліковано повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації "Детальний план території в кварталі вулиць Кільцевої, Балицького та І. Багряного" з доданими матеріалами.
Протягом встановленого строку надійшла пропозиція від громадської організації "Агентство територіальної безпеки", однак надана пропозиція відповідно до пункту 8 цього Порядку залишена без розгляду, оскільки вказана громадська організація не відноситься до переліку осіб, які мають право подавати пропозиції до проектів містобудівної документації, визначених пунктом 7 Порядку № 555.
Пропозиції мешканців вулиць І. Багряного, Рапопорта, Комочкова та Балицького до зазначеного проекту містобудівної документації надійшли до міської ради 19 липня 2016 року, тобто після встановленого виконавчими органами міської ради строку - до 17 години 18 липня 2016 року, а тому ці пропозиції залишились без розгляду.
Рішенням виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 15 вересня 2016 року № 416 затверджено Детальний план території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицього та І. Багряного.
15 листопада 2016 року виконавчим комітетом Чернігівської міської ради прийнято рішення № 523 "Про затвердження та надання містобудівних умов і обмежень", яке розроблено на основі рішення Чернігівської міської ради № 6/VII-27 від 31 березня 2016 року та затвердженого рішенням виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 15 вересня 2016 року № 416 детального плану території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицього та І. Багряного.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Деснянського районного суду міста Чернігова від 4 травня 2017 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі вимоги скаржника є обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних судових рішень) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Однією з вимог позовної заяви є визнання незаконним та скасування рішення Чернігівської міської ради № 6/VII-27 від 31 березня 2016 року "Про надання дозволу на розроблення проекту Детального плану території багатоквартирної житлової забудови в кварталі вулиць Кільцевої, Балицького та І. Багряного".
Суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні цією позовної вимоги, виходили з того, що вказане рішення прийнято міськрадою у межах повноважень, визначених Законом.
Колегія суддів вважає такі висновки судів передчасними, виходячи з наступного.
Повноваження Чернігівської міської ради та виконавчих органів міськради у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до статей 28, 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації; встановлення на відповідній території режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність.
Статтею 12 Закону України "Про основи містобудування" визначено, що до компетенції сільських, селищних, і міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій. До компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належать: затвердження детальних планів територій за наявності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території: визначення територій для містобудівних потреб.
Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" встановлено правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Статтею 7 цього Закону визначено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється шляхом:
1) планування територій на державному, регіональному та місцевому рівнях;
2) моніторингу стану розроблення та реалізації містобудівної документації на всіх рівнях;
3) визначення державних інтересів для їх врахування під час розроблення містобудівної документації;
4) проведення ліцензування і професійної атестації;
5) розроблення і затвердження будівельних норм, державних стандартів і правил, запровадження одночасної дії міжнародних кодів та стандартів;
6) контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, проектної документації.
Планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування. Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації (стаття 8 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
Відповідно до статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.
Згідно із положеннями статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
На підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід`ємною частиною детального плану території.
Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.
Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Відповідно до частини восьмої статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.