ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 травня 2020 року
м. Київ
Справа № 910/8856/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Малашенкової Т.М. (головуючий), Бенедисюка І.М., Колос І.Б.,
за участю секретаря судового засідання Барвіцької М.Т.,
представників учасників справи:
позивача - Виконавчого комітету Одеської міської ради (далі - Міська рада, позивач, скаржник) - Бондаренко І.О. (самопредставництво, посадова інструкція від 12.05.2020),
відповідача - Антимонопольного комітету України (далі - АМК, відповідач) - Данилов К.О. (самопредставництво, наказ від 22.01.2020 №3-ОД),
розглянув касаційну скаргу Міської ради,
на рішення Господарського суду міста Києва від 28.11.2019 (головуючий - суддя Мандриченко О.В.) та
постанову Північного апеляційного господарського суду від 12.02.2020 (головуючий - суддя Зубець Л.П., судді: Алданова С.О., Мартюк А.І.)
у справі № 910/8856/19
за позовом Міської ради
до АМК
про визнання недійсним рішення.
Історія справи
1. Короткий зміст позовних вимог
1.1. У липні 2019 року Міська рада звернулася до Господарського суду міста Києва з позовом до АМК про визнання недійсним рішення АМК від 25.04.2019 № 287-р "Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції" (далі - Рішення АМК).
1.2. Позов мотивовано тим, що Рішення АМК є необґрунтованим, оскільки АМК неповно з`ясовано та не доведено обставини, які мають значення для справи і які визнано встановленими, неправильно застосовано норми матеріального права.
2. Короткий зміст рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції
2.1. Рішенням Господарського суду міста Києва від 28.11.2019, залишеним без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 11.02.2020, у задоволенні позову відмовлено повністю.
2.2. Рішення судів попередніх інстанцій мотивовано відсутністю підстав, передбачених частиною першою статті 59 Закону України "Про захист економічної конкуренції", для задоволення позовних вимог та визнання недійсним Рішення АМК.
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги
3.1. У касаційній скарзі до Верховного Суду Міська рада просить скасувати рішення Господарського суду міста Києва від 28.11.2019 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 11.02.2020 у справі № 910/8856/19, ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги Міської ради.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
4. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
4.1. Як на підставу касаційного оскарження названих судових рішень Міська рада посилається на пункт 3 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), вказуючи на те, що на цей час відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме щодо притягнення до відповідальності органу місцевого самоврядування за антиконкурентну організацію дорожнього руху, за умови, що така організація прямо передбачена Генеральним планом міста та стратегією розвитку торговельного порту.
4.2. Скаржник зазначає, що рішення органу місцевого самоврядування про організацію дорожнього руху апріорі не може розглядатися як дія, якою встановлені не передбачені законами України обмеження самостійності підприємств у частині споживання ними послуг, оскільки таке рішення, на думку позивача, має зовсім іншу правову природу та мету, покликане забезпечити організацію дорожнього руху у найбільш оптимальний спосіб та не спрямоване на регулювання споживання будь-яких послуг.
4.3. Міська рада вважає, що судами попередніх інстанцій оскаржувані рішення у справі ухвалені з порушенням та неправильним застосуванням норм матеріального і процесуального права, а саме: підпункту 7 пункту "а" частини першої статті 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"; статті 1, пункту 1 частини другої статті 10, статті 28-1 Закону України "Про благоустрій населених пунктів"; статті 6 Закону України "Про дорожній рух"; пункту 1 частини першої статті 19 Закону України "Про автомобільні дороги", пункту 2 частини першої статті 1, статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівельної діяльності", статті 20 Закону України "Про Антимонопольний комітет України".
4.4. Скаржник вказує на те, що рішення виконавчого комітету Міської ради від 25.02.2016 № 46 "Про затвердження схеми організації руху вантажного транспорту до Одеського морського торгівельного порту" прийнято на виконання положень Генерального плану м. Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25.03.2015 №6489-VI, яким передбачено вжиття заходів спрямованих на вилучення контейнеровозів з магістральних вулиць міста саме шляхом забезпечення заїзду в порт усього вантажного транспорту з окружної дороги через "Сухий порт". Крім того, Міська рада зазначає про те, що назване рішення виконавчого комітету Міської ради у цьому випадку носить організаційно-розпорядчий характер та лише затверджує раніше розроблені управлінські рішення.
4.5. Міська рада звертає увагу на те, що АМК рішенням від 21.12.2017 №720-р зобов`язало Товариство з обмеженою відповідальністю "Євротерминал" забезпечити можливість проїзду в Одеський морський торговельний порт експедиторів (перевізників) територією товариства без сплати за послуги, у випадку якщо експедитори (перевізники) не потребують і не мають наміру їх споживати, крім тих, що стосуються користування територією Товариства з обмеженою відповідальністю "Євротерминал" для проїзду до Одеського морського торговельного порту і без яких забезпечити такий проїзд неможливо.
Так, скаржник вказує на те, що АМК безпідставно розповсюдив відповідальність за порушення, яка має покладатися на особу, яка таке порушення вчинила, на орган місцевого самоврядування, адже Міська рада не уповноважувала Товариство з обмеженою відповідальністю "Євротерминал" стягувати кошти за послуги, які фактично не надавалися.
5. Позиція відповідача
5.1. АМК 15.05.2020 направлено на адресу Касаційного господарського суду відзив на касаційну скаргу Міської ради, у якому відповідач просить відмовити у задоволенні касаційної скарги з посиланням на її безпідставність та необґрунтованість.
5.2. АМК вказує на те, що частиною 2 статті 4 Закону України "Про захист економічної конкуренції" встановлено, що суб`єкти господарювання, органи влади, органи місцевого самоврядування, а також органи адміністративно- господарського управління та контролю зобов`язані сприяти розвитку конкуренції та не вчиняти будь-яких неправомірних дій, які можуть мати негативний вплив на конкуренцію.
5.3. АМК звертається до висновку, викладеного у постанові Вищого господарського суду України від 31.11.2010 у справі № 27/143/10, відповідно до якого, зокрема вказано, що "ніким не заперечується право органу місцевого самоврядування створювати в межах наданих йому повноважень комунальні підприємства, але водночас, як правильно зазначено попередніми судовими інстанціями, реалізація Виконкомом повноважень, у тому числі наданих згаданою статтею 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", має здійснюватись з дотриманням вимог Закону України "Про захист економічної конкуренції", в тому числі наведеної раніше частини другої статті 4 цього законодавчого акта…".
5.4. Відповідач зазначає, що органи місцевого самоврядування, у тому числі Скаржник, під час виконання свого обов`язку щодо забезпечення безперервних, безпечних економічних та зручних умов руху транспортних засобів і пішоходів вулицями і дорогами зобов`язані також враховувати можливий вплив на стан конкуренції, а також не вчиняти дії які мають на неї негативний вплив.
5.5. АМК вказує на те, що погодження спірного рішення Виконкому ОМР з профільними центральними органами виконавчої влади не спростовує факту вчинення позивачем порушення, з огляду на виключні повноваження органів Комітету, що передбачені статтею 7 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" відповідно до яких здійснення іншими органами державної влади повноважень Антимонопольного комітету України, передбачених пунктами 1-4 і 11 частини першої, пунктами 1, 2 і 4 частини другої, пунктами 11-13, 15 і 16 частини третьої цієї статті, не допускається.
5.6. Щодо притягнення до відповідальності ТОВ "Євротерминал" за порушення законодавства про захист економічної конкуренції АМК зазначає, що ТОВ "Євротерминал" та Виконавчий комітет Одеської міської ради вчинили різні порушення законодавства про захист економічної конкуренції, хоча і пов`язаних між собою обставинами. Так, порушення Міської ради полягає у створенні таких умов що весь вантажний транспорт прямує до Одеського морського торговельного порту через територію ТОВ "Євротерминал" на якій розташовано Сухий порт для відстою вантажного автотранспорту до в`їзду в ОМТП. Водночас порушення ТОВ "Євротерминал" полягають у стягненні плати за комплекс послуг які за фактично не надавались.
5.7. Крім того, відповідач зазначає, що як структура статті 20 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" так і структура пункту 2 Положення про порядок погодження з органами Антимонопольного комітету України рішень органів влади, органів адміністративно-господарського управління та контролю, органів місцевого самоврядування щодо демонополізації економіки, розвитку конкуренції та антимонопольного регулювання, затвердженого Розпорядженням Комітету 01.04.1994 № 4-р, зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 20.04.1994 за № 78/287 не свідчить про те, що перелік нормативно-правових актів та рішень органів влади, органів адміністративно-господарського управління та контролю, органів місцевого самоврядування які підлягають погодженню з органами Комітету є вичерпним. Відтак, рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради від 25.02.2016 № 46 "Про затвердження схеми організації руху вантажного транспорту до Одеського морського торгівельного порту" підлягало погодженню з органами Комітету, тому висновок суду прийнятий із правильним застосуванням норм матеріального права зокрема статті 20 Закону України "Про Антимонопольний комітет України".
6. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6.1. АМК 25.04.2019 прийнято рішення № 287-р у справі №143-26.13/88-17 "Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції", яким:
- визнано, що виконавчий комітет Одеської міської ради, прийнявши 25.02.2016 рішення № 46 "Про затвердження схеми організації руху вантажного транспорту до Одеського морського торгівельного порту", вчинив порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбачене абзацом дев`ятим частини другої статті 15 та пунктом 3 статті 50 Закону України "Про захист економічної конкуренції", у вигляді дії, якою встановлені не передбачені законами України обмеження самостійності підприємств у частині споживання платних послуг Товариства з обмеженою відповідальністю "Євротерминал", що надаються на території Сухого порту;
- зобов`язано виконавчий комітет Одеської міської ради передбачити можливість заїзду вантажного автотранспорту до Одеського морського торговельного порту без споживання платних послуг товариства з обмеженою відповідальністю "Євротерминал".
6.2. Рішення АМК мотивовано таким:
- виконавчим комітетом Одеської міської ради 25.02.2016 прийнято рішення № 46 "Про затвердження схеми організації руху вантажного транспорту до Одеського морського торгівельного порту" (далі - Рішення № 46), яким обмежено рух до Одеського морського торгівельного порту таким чином, що весь вантажний транспорт прямує до нього виключно через територію ТОВ "Євротерминал", з обов`язковим користуванням та оплатою його послуг;
- проект зазначеного Рішення № 46 на погодження до органів АМК, відповідно до статті 20 Закону України "Про Антимонопольний комітет України", не надходив;
- порядок надання послуг та їх вартість, що надаються ТОВ "Євротерминал" за договорами із вантажовласниками, були предметом розслідування АМК, за результатами якого прийнято рішення від 21.12.2017 № 720-р, яким ТОВ "Євротерминал" зобов`язано забезпечити можливість проїзду в ОМТП експедиторів (перевізників) територією товариства без сплати за послуги, у випадку якщо експедитори (перевізники) не потребують і не мають наміру їх споживати, крім тих, що стосуються користування територією ТОВ "Євротерминал" для проїзду до ОМТП і без яких забезпечити такий проїзд неможливо;
- ТОВ "Євротерминал", на території якого розташовано Сухий порт (до складу якого входить накопичувальний транзитний майданчик) для відстою вантажного автотранспорту до в`їзду в ОМТП, є єдиним суб`єктом господарювання, що надає послуги обслуговування транспорту на ньому, без споживання яких заїзд в ОМТП є неможливим, та, відповідно до рішення АМК від 21.12.2017 № 720-р, є таким, що займає монопольне (домінуюче) становище на ринку послуг, пов`язаних з обслуговуванням (обробкою) вантажних транспортних засобів, без оплати яких заїзд в ОМТП є неможливим, з часткою 100 відсотків, зокрема, у зв`язку із встановленим Рішенням № 46 обмеженням доступу до ОМТП;
- АМК зроблено висновок про те, що за умов збереження фактичної сплати за проїзд до Одеського морського торговельного порту у вигляді послуги, яку надає ТОВ "Євротерминал", рішення № 46 "Про затвердження схеми організації руху вантажного транспорту до Одеського морського торгівельного порту" продовжуватиме обмежувати самостійність підприємств щодо придбання або не придбання відповідної послуги;
- на час прийняття рішення АМК встановлено незабезпеченість безперешкодного проїзду до ОМТП;
- дії Виконавчого комітету Одеської міської ради мають негативні наслідки для суб`єктів господарювання, яким такими діями створюються перешкоди доступу до вільного проїзду до ОМТП, а саме у вигляді споживання платних послуг ТОВ "Євротерминал";
7. Порядок та межі розгляду справи судом касаційної інстанції
7.1. 08.02.2020 набрав чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".
Оскільки касаційна скарга у цій справі подана після набрання чинності названого закону розгляд цієї скарги здійснюється з урахуванням положень ГПК України у редакції від 08.02.2020 (далі - у редакції, чинній з 08.02.2020).
7.2. Відповідно до частини першої статті 300 ГПК України (у редакції, чинній на час подання касаційної скарги) переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
7.3. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 300 ГПК України).