ПОСТАНОВА
Іменем України
20 травня 2020 року
Київ
справа №2а-4563/11/2670
касаційні провадження №К/9901/28232/19, №К/9901/30065/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Чиркіна С.М.,
суддів: Бевзенка В.М., Шарапи В.М.,
за участю секретаря судового засідання: Грабовської Т.О.,
представників позивача: Філімончук І.М, Воєводіної А.О.,
представник відповідача: не з`явився,
представника третьої особи - ТОВ "Укрсоцбудінвест": Милостивої І.О.,
від прокуратури: Кузнецова Ю.В.,
представника особи, яка подавала апеляційну скаргу : Салій М.В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) та Прокуратури міста Києва на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.09.2019 (головуючий суддя: Парінов А.Б., судді: Єгорова Н.М., Ключкович В.Ю.) у справі №2а-4563/11/2670 за позовом Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) до Київської міської ради, треті особи: Товариство з обмеженою відповідальністю "Укрсоцбудінвест", Державне підприємство "Центральна учбово-тренувальна база по ковзанярському спорту "Льодовий стадіон", за участю Прокуратури міста Києва про визнання протиправним та скасування рішення,
В С Т А Н О В И В:
В серпні 2010 року Виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація, далі-позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Київської міської ради (далі - відповідач), в якому просив:
- визнати протиправними та скасувати рішення Київської міської ради, що були прийняті на пленарних засіданнях V сесії VI скликання Київської міської ради 08.07.2010 та 15.07.2010.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що оспорювані рішення Київської міської ради прийняті з порушенням частини 2 статті 19 Конституції України, статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", пунктів 16.2, 20.11 та 21 Регламенту Київської міської ради, затвердженого рішенням Київської міської ради ІІ сесії VІІ скликання від 01.07.2008 р. №8/8, оскільки питання порядку денного були винесені на розгляд Київської міської ради без вивчення та розгляду їх профільними комісіями, Президією Київської міської ради, а також без попереднього ознайомлення депутатів Київської міської ради з проектами рішень. Зазначає, що оскаржувані рішення Київської міської ради, у зв`язку з прийняття їх без попереднього розгляду профільними комісіями ради та без попереднього ознайомлення депутатів Київської міської ради з проектами рішень, обмежують права територіальної громади міста Києва на належну компенсацію вартості переданого у власність або наданого у користування комунального майна.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва у справі №2а-12042/10/2670 від 28.03.2011 роз`єднано в самостійне провадження позовні вимоги Київської міської ради, третя особа: ТОВ "Укрсоцбудінвест" про визнання протиправним та скасування рішення Київської міської ради від 08.07.2010 №1095/4533 "Про передачу ТОВ "Укрсоцбудінвест" земельної ділянки для будівництва та реконструкції спортивно-розважально-торговельного комплексу, ведення діяльності у сфері спорту та торгівлі на вул. Академіка Глушкова, 9 у Голосіївському районі м. Києва" (далі - рішення від 08.07.2010 №1095/4533).
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.06.2011 в задоволенні адміністративного позову Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) відмовлено.
Відмовляючи у задоволені позову, суд першої інстанції зазначив, що вирішення питань регулювання земельних відносин щодо земель, належних територіальній громади міста Києва, є виключною компетенцією відповідача та здійснюється тільки на пленарних засіданнях Київської міської ради (пункту 34 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").
Водночас суд першої інстанції встановив, що виконавчим органом Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) у позовній заяві не вказано та у процесі судового розгляду не доведено порушення компетенції в галузі регулювання земельних правовідносин, а також прав та охоронюваних законом інтересів у зв`язку з прийняттям Київською міською радою рішення від 08.07.2010 №1095/4533.
Також суд першої інстанції відхилив за необґрунтованістю твердження позивача про обмеження права територіальної громади міста Києва на належну компенсацію вартості переданого у користування комунального майна з посиланням на прийняття Київською міською радою оспорюваного рішення, внесеного у порядок денний пленарного засідання Київської міської ради 08.07.2010 у ході його проведення.
За позицією суду першої інстанції, питання про передачу ТОВ "Укрсоцбудінвест" земельної ділянки для будівництва та реконструкції спортивно-розважально-торговельного комплексу, ведення діяльності у сфері спорту та торгівлі на вул. Академіка Глушкова, 9 у Голосіївському районі м. Києва, було включено до порядку денного з дотриманням вимог Регламенту Київської міської ради.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 06.03.2012 апеляційні скарги Прокуратури міста Києва, Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) були задоволені. Апеляційну скаргу Державного підприємства "Центральна учбово-тренувальна база по ковзанярському спорту "Льодовий стадіон" - задоволено частково. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.06.2011 скасовано. Прийнято нову постанову, якою адміністративний позов задоволено. Скасовано рішення Київської міської ради V сесії VI скликання від 08.07.2010 №1095/4533.
Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржуване рішення є незаконним та підлягає скасуванню у зв`язку з порушенням відповідачем Регламенту в частині подання та включення питання до порядку денного пленарного засідання Київради, а також в частині винесення питання порядку денного та розгляду питання порядку денного на пленарному засіданні Київради.
Ухвалою Вищого адміністративного суду від 11.10.2012 касаційну скаргу ТОВ "Укрсоцбудінвест" залишено без задоволення, а постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06.03.2012 - без змін.
05.07.2019 на адресу Шостого апеляційного адміністративного суду надійшла апеляційна скарга від Публічного акціонерного товариства "Закритий недиверсифікований венчурний корпоративний інвестиційний фонд "Рентал" (особа, яка не брала участі у справі (далі - ПАТ "ЗНВКІФ "Рентал").
Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.08.2019 відкрито апеляційне провадження у даній справі за апеляційною скаргою ПАТ "ЗНВКІФ "Рентал".
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.09.2019 апеляційну скаргу ПАТ "ЗНВКІФ "Рентал" задоволено, постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 06.03.2012 та Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.06.2011 скасовані
Прийнято нове рішення, яким провадження у справі закрито, роз`яснено учасникам справи, що вирішення даного спору підлягає розгляду у порядку господарського судочинства.
Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції зазначив, що спір у цій справі стосується права користування земельною ділянкою та відповідно права користування об`єктом незавершеного будівництва, який перебуває у власності третьої особи ТОВ "Укрсоцбудінвест".
Судом апеляційної інстанції встановлено, що звертаючись до суду з позовом про скасування рішення відповідача про передачу в оренду третій особі земельної ділянки, позивач фактично намагається захистити майнові права та інтереси територіальної громади міста Києва на цю земельну ділянку.
Також суд апеляційної інстанції зауважив, що спір у даній справі не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки відповідач, здійснюючі владні управлінські функції та приймаючи оскаржувані рішення, не мав публічно-правових відносин саме з позивачем. Прийняті оскаржувані рішення стосувались прав інших осіб, а не позивача. Пред`явлений позов жодним чином не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органу місцевого самоврядування - Київської міської ради.
Водночас суд апеляційної інстанцій дійшов висновку, що визнання недійсним рішення відповідача впливає на права третьої особи, а тому в цьому випадку існує спір про право, що унеможливлює його розгляд у порядку адміністративного судочинства.
Не погоджуючись із таким рішенням суду апеляційної інстанції, 11.10.2019 Виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація (далі - позивач або скаржник-1) звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.09.2019, а постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06.03.2012 - залишити в силі.
Скаржник-1 наголошує, що ухвала Вищого адміністративного суду від 11.10.2012 у даній справі, якою касаційну скаргу ТОВ "Укрсоцбудінвест" залишено без задоволення, а постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 06.03.2012 - без змін, не скасована та набрала законної сили з дати її прийняття.
Також в обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначив, що судом апеляційної інстанції проігноровано ухвалу Вищого адміністративного суду України від 23.01.2013 у справі 2а-4563/11/2670 про відмову в допуску до провадження заяви ТОВ "Укрсоцбудінвест" про перегляд Верховним Судом України ухвали Вищого адміністративного суду України від 11.10.2012.
Додатково в касаційній скарзі позивач зазначив про подання апеляційної скарги після спливу строку на апеляційне оскарження та вирішення судом апеляційної інстанції питання щодо відкриття апеляційного провадження за відсутності клопотання про поновлення строків на апеляційне оскарження та без вирішення питання щодо дотримання строків на відповідне оскарження.
Стверджує, що апеляційне провадження за апеляційною скаргою ПАТ "ЗНВКІФ "Рентал" повинно бути закрито на підставі пункту 3 частини першої статті 305 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки оскаржуваними судовими рішеннями питання про права та свободи апелянта не вирішувалися.
Із посиланням на практику Європейського суду з прав людини скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції порушено принцип юридичної визначеності, оскільки судове рішення, яке набрало законної сили не може бути поставлено під сумнів, а здійснення перегляду цього рішення не є виправданим та обґрунтованим, оскільки може мати наслідком порушення прав інших осіб, які, здійснюючи свої права та обов`язки покладаються на його чинність.
31.10.2019 від Прокуратури міста Києва (далі - скаржник-2) на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга, в якій, з посиланням на порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.09.2019 та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник-2 зазначив, що право на апеляційне оскарження судових рішень у цій справі ТОВ "Укрсоцбудінвест" було забезпечено у 2012 році. Зміна власника товариства не дає підстави для повторного перегляду судових рішень. Водночас ПАТ "ЗНВКІФ "Рентал" набуло прав та обов`язків ТОВ "Укрсоцбудінвест" лише 19.04.2019, а відтак постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 06.03.2012 не порушує права, свободи, інтереси та (або) обов`язки апелянта.
На переконання скаржника-2, судом не взято до уваги, що зміна учасника товариства не призвела до зміни права власності на майно ТОВ "Укрсоцбудінвест", а саме права власності на об`єкт незавершеного будівництва нерухомого майна - Крита спортивна арена (відповідно до договору купівлі-продажу від 26.03.2010 №172).
Скаржник-2 вважає, що суд апеляційної інстанції протиправно залишив без розгляду клопотання Прокуратури міста Києва про закриття апеляційного провадження на підставі пункту 3 частини першої статті 305 КАС України, оскільки дійшов помилкового висновку, що розміщення зазначеної статті у параграфі 2 "Відкриття апеляційного провадження" глави 1 "Апеляційне провадження" розділу ІІІ "Перегляд судових рішень" передбачає вирішення питання про закриття провадження у справі лише до призначення справи до апеляційного розгляду.
За позицією скаржника-2 в статті 305 КАС України закріплений обов`язок суду закрити провадження у разі з`ясування після відкриття апеляційного провадження, що питання про права та обов`язки особи, яка подала апеляційну скаргу судовими рішеннями не вирішувались. Проте, за позицією скаржника, суд безпідставно розцінив пункт 3 статті 305 КАС України, як право суду вирішувати зазначене питання на власний розсуд.
Також скаржник-2 вважає, що спір виник між суб`єктами владних повноважень (Виконавчим органом Київської міської ради (КМДА) та Київською міською радою) з приводу реалізації їх компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а саме щодо порушення процедури прийняття оскаржуваного рішення, а відтак вирішується в порядку адміністративного судочинства.
На переконання скаржника-2 ініціювання ПАТ "ЗНВКІФ "Рентал" перегляду судових рішень у цій справі є незаконним, спрямовано на отримання в оренду земельної ділянки комунальної власності площею понад 10 га в обхід встановленої процедури торгів.
Ухвалами Верховного Суду від 21.10.2019 та від 11.11.2019 відкрито провадження за вищезазначеними касаційними скаргами та витребувано справу із суду першої інстанції.
11.12.2019 від "ЗНВКІФ "Рентал" надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому останній просить залишити касаційні скарги без задоволення, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.09.2019 без змін.
У відзиві наголошено, що процесуальне право суду апеляційної інстанції скасувати постанову апеляційного суду за апеляційною скаргою особи, яка не брала участі у розгляді справи, прямо передбачено статтями 315, 323 КАС України.
За позицією ПАТ "ЗНВКІФ "Рентал" позбавлення ТОВ "Укрсоцбудінвест" права користування земельною ділянкою унеможливлює завершення будівництва спортивної арени та використання придбаного майна відповідно до його цільового призначення. Стверджує, що зазначене може стати підставою для втрати активів підприємства, що негативно відображається на стані комерційної діяльності ПАТ "ЗНВКІФ "Рентал", як учасника товариства який несе власний ризик в межах частки статутного капіталу, та порушує право отримувати власний прибуток від комерційної діяльності ТОВ "Укрсоцбудінвест". Вважає, що постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 06.03.2012 порушувала права та інтереси ПАТ "ЗНВКІФ "Рентал", що і стало підставою звернення до суду.
Також ПАТ "ЗНВКІФ "Рентал" вважає, що чинне законодавство не містить обмежень щодо визначення моменту виникнення у особи права на судовий захист порушеного права чи охоронюваного законом інтересу.
Наполягає на правильному висновку суду апеляційної інстанції, що даний спір підлягає розгляду в порядку господарського судочинства, оскільки відповідач, здійснюючи владні управлінські функції та приймаючи оскаржувані рішення, не мав публічно-правових відносин саме з позивачем.
Водночас ПАТ "ЗНВКІФ "Рентал" вважає, що у Прокуратури міста Києва були відсутні належні підстави для представництва інтересів держави в особі Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) та звернення до Верховного Суду з касаційною скаргою. Стверджує, що в касаційній скарзі Прокуратури міста Києва не наведено обставин, які давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання Виконавчим органом Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), яка є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту майнових інтересів територіальної громади.
21.04.2020 на адресу Верховного Суду надійшло доповнення до касаційної скарги Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), де скаржник-1 звертає увагу на правову позицію, викладену у постанові Верховного Суду від 19.02.2020 у справі №910/16409/15, в якій Верховний Суд погодився з доводами суду апеляційної інстанції про необхідність закриття апеляційного провадження у справі у зв`язку з тим, що судом першої інстанції не вирішувалось питань щодо прав та обов`язків особи, яка звернулася з апеляційною скаргою, а також оскаржуване судове рішення не містить тверджень про права та обов`язки останньої.
В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 06.05.2020 здійснено заміну судді Саприкіної І.В., у зв`язку з її відрахуванням зі штату Верховного Суду.
Ухвалою Верховного Суду від 06.05.2020 справу призначено до розгляду у відкрите судове засідання з повідомленням учасників справи.
У судовому засіданні представники позивача підтримали доводи касаційної скарги, додатково пояснили, що ключовим питання є дотримання відповідачем процедури щодо виділення земельної ділянки, яка на даний час має статус державної, відповідно спір виник між суб`єктами владних повноважень та має значний суспільний інтерес. Водночас за позицією скаржника-1, суд апеляційної інстанції порушив норми процесуального права, оскільки розглянув справу в апеляційному порядку після її розгляду судом вищої інстанції, не вирішив питання щодо наявності у ПАТ "ЗНВКІФ "Рентал" права на апеляційне оскарження, не дослідив питання порушення прав останнього та дотримання строків звернення з апеляційною скаргою.
Представник прокуратури підтримав доводи касаційної скарги, додатково зазначив, що розгляд справи був розпочатий за законодавством, яке не обмежувало участь прокурора у подібних справах, відповідно розгляд справи необхідно завершити за участі останнього. Щодо підсудності справи зазначив, що спір виник між суб`єктами владних повноважень з питань дотримання процедури їх реалізації, у зв`язку із чим справа має розглядатись за правилами адміністративного судочинства. Стверджував, що набуття ПАТ "ЗНВКІФ "Рентал" частки у статутному фонді не свідчить про набуття останнім права на земельну ділянку, відповідно суд апеляційної інстанції не з`ясував право на апеляційне оскарження.
Представник третьої особи - Товариства з обмеженою відповідальністю "Укрсоцбудінвест" пояснив, що оскільки ПАТ "ЗНВКІФ "Рентал" не брало участі у розгляді справи, то має право на апеляційне оскарження без обмеження строком подання апеляційної скарги. Також стверджував, що ПАТ "ЗНВКІФ "Рентал" лише набуло право на апеляційне оскарження після якого у останнього виникало право на касаційне оскарження. З приводу юрисдикції зазначив, що предметом спору є реалізація суб`єктом владних повноважень на розпорядження майном, у зв`язку із чим у справі вирішується спір про право.
Представник ПАТ "ЗНВКІФ "Рентал" в судовому засіданні додатково до відзиву пояснив, що на момент виникнення спірних правовідносин, виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) не був наділений повноваженнями щодо розпорядження майном, у зв`язку із чим не міг ініціювати спір. Наголосив, що у зв`язку із змінами прийнятими у законодавстві, прокурор не має права приймати участь у справі, відповідно не наділений повноваженнями щодо оскарження рішення апеляційної інстанції. Із посиланням на судову практику, яка склалась у 2009-2010 роках, стверджував, що зазначена справа мала розглядатись за правилами господарського судочинства, у зв`язку із чим постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.09.2019 відповідає вимогам закону та не може бути скасована. Також зазначив, що у зв`язку із набуттям в квітні 2019 року права на частку у статутному фонді третьої особи ПАТ "ЗНВКІФ "Рентал" отримав право на апеляційне оскарження.
Верховний Суд переглянув оскаржене судове рішення, з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.
При розгляді касаційної скарги Верховний Суд враховує вимоги статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. Водночас суд застосовує процесуальний закон, який діяв на момент подання касаційної скарги, оскільки розгляд касаційного провадження не був завершений до набрання чинності змін до КАС України.
В контексті вимог статей 242, 355 КАС України рішення суду касаційної інстанції повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Судами попередніх інстанцій було встановлено, що "Укрсоцбудінвест" за договором купівлі-продажу від 26.03.2010, укладеним за результатами аукціону, було придбано об`єкт незавершеного будівництва - Крита спортивна арена, що знаходиться за адресою: м. Київ, проспект Академіка Глушкова, 9.
На підставі реєстраційного посвідчення № 032058 Київське міське бюро технічної інвентаризації та реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна 13.05.2010 зареєструвало за ТОВ "Укрсоцбудінвест" право власності на об`єкт незавершеного будівництва - Криту спортивну арену.
Рішенням Київської міської ради V сесії VI скликання від 08.07.2010 № 1095/4533 затверджено проект землеустрою щодо відведення ТОВ "Укрсоцбудінвест" земельної ділянки для будівництва та реконструкції спортивно-розважально-торговельного комплексу, ведення діяльності у сфері спорту та торгівлі на вул. Академіка Глушкова, 9 у Голосіївському районі м. Києва (рішення № 1095/4533).
Цим рішенням, за умови виконання обов`язків землекористувача, ТОВ "Укрсоцбудінвест" було передано у довгострокову оренду на 25 років земельну ділянку площею 10,78 га для будівництва та реконструкції спортивно-розважально-торговельного комплексу, ведення діяльності у сфер спорту та торгівлі на вул. Академіка Глушкова, 9 у Голосіївському район м. Києва за рахунок частини земель, відведених на підставі рішення Київської міської ради від 17.12.1998 №85/186, у зв`язку з переходом права власності на майно (договір купівлі-продажу від 26.03.2010 №712).
Отже, рішенням № 1095/4533 було передано ТОВ "Укрсоцбудінвест" у довгострокову оренду на 25 років земельну ділянку, на якій розташований об`єкт незавершеного будівництва - Крита спортивна арена, що належить вказаному товариству на праві власності.
Не погоджуючись з зазначеним рішенням Київської міської ради від 08.07.2010 №1095/4533, позивач оскаржив його в порядку адміністративного судочинства.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Щодо тверджень ПАТ "ЗНВКІФ "Рентал" про відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі органу місцевого самоврядування, Верховний Суд зазначає таке.
На момент прийняття рішень судами першої, апеляційної та касаційної інстанції в 2010, 2013 роках в цій справі статус прокурора визначався статтею 121 Конституції України, Законом України від 05.11.1991 року №1789-ХІІ "Про прокуратуру" та статтею 60 КАС України ( у редакції 2010-2013 років) Отже, прокурор був учасником у судовому процесі.
Правовий статус прокурора на момент подання касаційної скарги, визначений статтею 131-1 Конституції України, статтею 53 КАС України та Законом України від 14.10.2014 №1697-VIII "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VIII.