ПОСТАНОВА
Іменем України
21 травня 2020 року
Київ
справа №810/3162/18
адміністративне провадження №К/9901/14441/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.
розглянувши у порядку попереднього судового засідання
касаційну скаргу Першого заступника прокурора Київської області
на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Каракашьян С.К. від 04 березня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Беспалова О. О., Ключковича В. Ю., Парінова А. Б. від 18 квітня 2019 року
у справі №810/3162/18
за позовом Першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави до Державної архітектурно-будівельної інспекції, Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, відділу містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації,
треті особи - Державна авіаційна служба України, Комунальне підприємство "Міжнародний аеропорт "Київ" (Жуляни), ОСОБА_1,
про визнання протиправною бездіяльності, скасування містобудівних умов та обмежень, зобов`язання вчинити дії,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. Перший заступник прокурора Київської області звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 353/2016, виданих 29 грудня 2016 року відділом містобудування та архітектури Києво - Святошинської РДА на розробку проектно-кошторисної документації для багатоквартирного житлового будинку з нежитловими приміщеннями за адресою: с. Софіївська Борщагівка, пр-т Мартинова, 12 ; визнання протиправною бездіяльності Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області ДАБІ України, яка виразилась у відсутності реагування на порушення вимог містобудівного законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 29 грудня 2016 року № 353/2016 та реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт від 20 січня 2017 року № КС 083170200972; зобов`язання Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області ДАБІ України скасувати декларацію про початок виконання будівельних робіт "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з нежитловими приміщеннями по просп. Мартинова, 12, в с. Софіївська Борщагівка Києво - Святошинського району Київської області" зареєстровану 20 січня 2017 року Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області ДАБІ України за № КС 083170200972.
2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 березня 2019 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2019 року, позов залишено без розгляду.
3. 17 травня 2019 року позивачем направлено до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 березня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2019 року, в якій просить такі скасувати та ухвалити нове, яким направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
4. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22 травня 2019 року справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.
ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Залишаючи без розгляду позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що підставою для звернення до суду стала незгода прокурора з результатами перевірки, що позивачем не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду із наданням належних доказів, які б підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
6. У касаційній скарзі Перший заступник прокурора Київської області не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що суди першої та апеляційної інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що прокурор має право на звернення до суду в інтересах держави з цим адміністративним позовом, оскільки Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, до компетенції якого законом віднесені повноваження щодо скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки і декларації про початок виконання будівельних робіт, не виконує відповідних повноважень, тобто допускає протиправну бездіяльність, а тому є відповідачем у даній справі. При цьому, Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698, не визначено органу державної влади чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено повноваження щодо здійснення контролю за діями/бездіяльністю Державної архітектурно-будівельної інспекції України, як і будь-якого іншого порядку оскарження дій чи бездіяльності такого органу, окрім судового.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
7. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
8. Згідно з положенням частини 4 статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
9. Відповідно до частин 1, 2 та 3 статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
10. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
11. Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
12. Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
13. Відповідно до частин 3, 4 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
14. Частиною 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
15. Зі змісту даної норми Закону видно, що прокурор може представляти інтереси держави у суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, та у разі відсутності такого органу.
16. Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.
17. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
18. Таке "нездійснення захисту" полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
19. Водночас "здійснення захисту неналежним чином" полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
20. Проте "неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
21. Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
22. Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16.
23. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
24. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
25. Відповідно до частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
26. У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:
1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;
2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.
27. Системний аналіз частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає змогу дійти висновку, що підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду і повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття позову до розгляду недостатньо.
28. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі №263/2038/16-а, від 30 вересня 2019 року у справі №802/4083/15-а.