ПОСТАНОВА
Іменем України
21 травня 2020 року
Київ
справа №569/12725/16-а
адміністративне провадження №К/9901/45039/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стеценка С.Г.,
суддів: Шарапи В.М., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу 569/12725/16-а
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Ажур" ЛТД
до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради
про визнання дій протиправними та зобовʼязання вчинити певні дії,
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Ажур" ЛТД на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2017 року (колегія у складі: головуючого судді Охрімчук І.Г., суддів: Жизневської А.В., Котік Т.С.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У жовтні 2016 року ТОВ "Ажур" ЛТД звернулося до Рівненського міського суду Рівненської області з позовом до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, в якому просило: - визнати протиправними дії управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради; - зобовʼязати управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради надати Товариству з обмеженою відповідальністю "Ажур" ЛТД містобудівні умови та обмеження для забудови земельної ділянки, загальною площею 0,1559 га у м. Рівному по вул. Кавказька, 32б для реконструкції гаражно-складських приміщень під багатоквартирний житловий будинок.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на ту обставину, що Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, посилаючись на невідповідність намірів забудови земельної ділянки державним будівельним нормам, стандартам і правилам, безпідставно та необгрунтовано видано відмову на заяву за №01-М/180 про видачу містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, яка розташована на вул. Кавказькій 32б у м. Рівне для реконструкції гаражно-складських приміщень під багатоквартирний житловий будинок, оскільки відповідачем не зазначено у чому саме полягає невідповідність намірів забудови земельної ділянки.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Постановою Рівненського міського суду Рівненської області від 19 жовтня 2016 року позов задоволено. Визнано протиправними дії управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради та зобовʼязано управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради надати Товариству з обмеженою відповідальністю "Ажур" ЛТД містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, загальною площею 0,1559 га у м.Рівному по вул.Кавказька, 32б для реконструкції гаражно-складських приміщень під багатоквартирний житловий будинок.
4. Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2017 року апеляційні скарги Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, Обʼєднання співвласників багатоквартирного будинку "Кавказьке" задоволено, постанову Рівненського міського суду Рівненської області від 19 жовтня 2016 р. скасовано, прийнято нову постанову. Відмовлено у задоволені позову Товариству з обмеженою відповідальністю "Ажур" ЛТД до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради про визнання дій протиправними та зобовʼязання надати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки під багатоквартирний житловий будинок.
5. Суд першої інстанції, задовольняючи позов виходив з того, що земельна ділянка за адресою м. Рівне, вул. Кавказька, 32б належить позивачу на праві приватної власності на підставі державного акту на право власності на земельну ділянку серії РВ 033903, виданого 23 жовтня 2003 року Рівненською міською радою. Заплановане будівництво багатоповерхового житлового будинку на вул.Кавказькій, 32б в м.Рівне відповідає генплану міста та плану зонування території. Оскільки територія вказаної земельної ділянки відповідно до переліку переважних і допустимих видів використання земельних ділянок відповідно до функціонувальних типів територій (територіально-планувальних зон) належить до зони Ж-4, тобто зони багатоквартирних житлових будинків з кількістю поверхів від 4 до 9, то відповідачем протиправно відмовлено у наданні Товариству з обмеженою відповідальністю "Ажур" ЛТД містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, загальною площею 0,1559 га у м. Рівному по вул. Кавказька, 32б для реконструкції гаражно-складських приміщень під багатоквартирний житловий будинок.
6. В свою чергу, суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції, виходив з того, що дії відповідача по наданню відмови на заяву позивача (щодо отримання містобудівних умов та обмежень) були цілком правомірними, так як наміри ТОВ "Ажур" ЛТД (наведені у містобудівному розрахунку) щодо забудови земельної ділянки не відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, а також цілому ряду законодавчих норм, державних будівельних норм, стандартів та правил. Відповідно до плану зонування м. Рівне встановлено, що земельна ділянка, яку позивач має намір використати для будівництва багато квартирного житлового будинку знаходиться в зоні Д-1 - центральна громадсько - ділова зона, а не в зоні Ж -4, як зазначає суд першої інстанції.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погодившись із наведеними вище судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
8. В обґрунтування вимог касаційної скарги ТОВ "Ажур" ЛТД зазначає, що не повідомивши про дату та час розгляду апеляційних скарг та досліджуючи без участі позивача надані апелянтом нові докази, які не досліджувались в суді першої інстанції та не були додані до апеляційної скарги (висновок Волинського відділення НЛІ судової експертизи МЮ України №8414 від 07.04.2017), суд апеляційної інстанції грубо порушив принцип змагальності. У звʼязку з вказаним скаржник просить справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 16 червня 2017 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Ажур" ЛТД.
10. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів". З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
11. Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС України, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
12. На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
13. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.03.2018, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Гриців М.І., судді: Берназюк Я.О., Коваленко Н.В.
14. У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М.І., на підставі розпорядження в.о. начальника управління забезпечення автоматизованого документообігу суду секретаріату Касаційного адміністративного суду від 18.07.2019 № 1021/0/78-19, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18.07.2019, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценко С.Г., судді: Шарапа В.М., Тацій Л.В., справу передано головуючому судді.
15. Ухвалою Верховного Суду від 20 травня 2020 року справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження з 21 травня 2020 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 08 липня 2016 року позивачем по справі ТзОВ "Ажур" ЛТД було подано заяву до відповідача Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради з питання видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, загальною площею 0,1559 га, посвідчену Державним актом на право власності на земельну ділянку серії РВ №033903 від 23 жовтня 2003 року, яка розташована на вул. Кавказькій, 32б у м. Рівне для реконструкції гаражно-складських приміщень під багатоквартирний житловий будинок на вул. Кавказька, 32б в м. Рівне.
17. 13 липня 2016 року Управлінням містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради було видано відмову на заяву позивача за №01-М/180 посилаючись на п.2.4. Порядку надання містобудівних умов та обмежень, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 07 липня 2011 року №109, а саме з підстави невідповідності намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.
18. Позивач, вважаючи рішення про відмову у надані містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на реконструкцію гаражно-складських приміщень під багатоквартирний житловий будинок незаконним, звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначені Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі також - Закон №3038-VI, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
21. Відповідно до частин першої та пʼятої статті 26 Закону № 3038-VI забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва. Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: отримання замовником або проектувальником вихідних даних; розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; затвердження проектної документації; виконання підготовчих та будівельних робіт; прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; реєстрація права власності на об`єкт містобудування (частини перша, п`ята зазначеної статті).
22. Згідно з частиною першою статті 29 Закону №3038-VI основними складовими вихідних даних є: містобудівні умови та обмеження; технічні умови та завдання на проектування.
23. За приписами пункту 8 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
24. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки. Містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва, дотримання яких є обовʼязковим для всіх субʼєктів містобудівної діяльності.
25. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 27.02.2019 у справі №809/721/18, від 10.10.2019 у справі №260/1499/18, від 20.02.2020 у справі №813/52/13-а.
26. За змістом частин другої, третьої статті 29 Закону №3038-VI фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника.
27. Наведеним законодавчим приписам кореспондує частина четверта статті 33 Закону №3038-VI, якою встановлено, що розміщення об`єктів будівництва на території населених пунктів та за їх межами під час комплексної забудови території здійснюється виконавчим органом сільської, селищної, міської ради, районною державною адміністрацією відповідно до їх повноважень шляхом надання містобудівних умов та обмежень або видачі будівельного паспорта відповідно до містобудівної документації у порядку, передбаченому цим Законом.
28. Органи, що здійснюють управління у сфері містобудівної діяльності, архітектурно-будівельного контролю та нагляду, визначені статтею 6 Закону №3038-VI, частинами першою, другою та третьою якої встановлено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється, зокрема, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування. До уповноважених органів містобудування та архітектури належать органи, визначені у статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність" (далі також - Закон № 687-XIV). Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
29. Відповідно до статті 13 Закону №687-XIV, до якої відсилає стаття 6 Закону №3038-VI, до уповноважених органів містобудування та архітектури належать, в тому числі, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.
30. Органи місцевого самоврядування здійснюють свою діяльність у сфері містобудування та архітектури відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР).
31. Обсяг повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі будівництва встановлює стаття 31 Закону №280/97-ВР, підпунктом 9 пункту "а" частини першої якої закріплено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження - надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.
32. Підстави для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, а також для їх скасування встановлюють частини четверта, восьма статті 29 Закону №3038-VI.
33. Зокрема, підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є: 1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень; 2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці; 3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні (частина четверта статті 29 Закону №3038-VI).
34. Процедуру надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст визначає Порядок надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011р. №109 (далі - Порядок №109).
35. Відповідно до п. 2.1 Порядку №109 містобудівні умови та обмеження є основною складовою вихідних даних. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом №3038-VI.
36. Згідно п. 2.2 Порядку №109 для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва.
37. Згідно з пунктом 2.4 Порядку № 109 підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.
38. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що містобудівні умови та обмеження видаються за заявою суб`єкта містобудування та доданих до неї документів, перелік яких встановлений пунктом 2.2 Порядку № 109. При цьому підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки є невідповідність намірів забудови, тобто, якщо запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту.