ПОСТАНОВА
Іменем України
21 травня 2020 року
Київ
справа №286/4145/15-а
адміністративне провадження №К/9901/18691/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стеценка С.Г.,
суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №286/4145/15-а
за позовом ОСОБА_1
до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області
про скасування постанови про адміністративне правопорушення
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Овруцького районного суду Житомирської області від 20 грудня 2016 року (головуючий суддя Кулініч Я.В.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2017 року (колегія у складі: головуючого судді Кузьменко Л.В., суддів: Зарудяної Л.О., Іваненко Т.В.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2015 року ОСОБА_1 звернулася до Овруцького районного суду Житомирської області з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області, в якому просила: визнати постанову №196/4-Ф від 06.08.2015 року, винесену відносно позивача про накладення штрафу, незаконною та скасувати її.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначала, що 24.07.2015 року відносно неї складено протокол про адміністративне правопорушення, передбачене ч. 8 ст. 96 КУпАП, за надання недостовірних відомостей в декларації та на підставі протоколу винесена постанова №196/4-Ф і накладено штраф у розмірі 8500 грн.. Вважає, винесення постанови про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу незаконним та неправомірним, оскільки жодних правопорушень з її боку вчинено не було.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Постановою Овруцького районного суду Житомирської області від 20 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2017 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідач правомірно застосував до позивача адміністративне стягнення, передбачене ч. 8 ст. 96 КУпАП, оскільки позивач при поданні декларації про готовність об`єкта до експлуатації надала недостовірні відомості щодо земельної ділянки, на якій здійснювала будівництво.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. У лютому 2017 року ОСОБА_1 звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Овруцького районного суду Житомирської області від 20 грудня 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2017 року, в якій просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нову постанову, якою позов задовольнити.
6. В обґрунтування своїх вимог скаржник зазначив про те, що докази вчиненого позивачем порушення відсутні. Судами попередніх інстанцій не надано належної оцінки діям Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області щодо проведення перевірки. Оскільки позивача не було повідомлено про проведення перевірки, складання протоколу про адміністративне правопорушення та розгляд справи про адміністративне правопорушення, вказане призвело до необґрунтованого притягнення до адміністративної відповідальності.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 17 лютого 2017 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
8. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів". З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
9. Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС України, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
10. На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
11. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Анцупова Т.О., судді: Гриців М.І., Кравчук В.М.
12. У зв`язку із обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т.О., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.06.2019 № 741/0/78-19, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14.06.2019, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С.Г., суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л. В.
13. Ухвалою Верховного Суду від 20.05.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 21.05.2020.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 є власником частини житлового будинку в АДРЕСА_1, що підтверджується рішенням Овруцького районного суду від 03.02.2009 та договором про поділ в натурі часток житлового будинку від 05.06.2009.
15. Відповідно до рішення Овруцької міської ради Житомирської області №177 від 26.06.2012 19 сесії 6 скликання затверджено технічну документацію із землеустрою та надано позивачу земельну ділянку в оренду.
16. 23.07.2012 року між ОСОБА_1 та Овруцькою міською радою було укладено договір оренди землі, відповідно до п. 1 якого земельну ділянку позивачу надано для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
17. Відповідно до рішення №188 від 22.08.2012 виконавчого комітету Овруцької міської ради позивачу було надано дозвіл на виготовлення проектної документації на будівництво добудови до частини житлового будинку (копія витягу з рішення №188 від 22.08.2012).
18. На виконання даного рішення позивачем була виготовлена проектна документація, отримані містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки (реконструкція частини житлового будинку під магазин непродовольчих товарів), будівельний паспорт.
19. До початку виконання будівельних робіт ОСОБА_1 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області були подані повідомлення про початок будівельних робіт, декларація про початок виконання будівельних робіт.
20. Декларацію про готовність об`єкта до експлуатації позивачем подано до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області 14.02.2015, яка зареєстрована за №704/15. Після усунення зауважень та недоліків позивач повторно подала декларацію про готовність 20.06.2015 року, яка зареєстрована Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області 02.07.2015 серія ЖТ №143151820435.
21. На підставі звернення Овруцької міської ради від 15.06.2015 вих. № 02-16/620 щодо порушення ОСОБА_1 вимог законодавства під час виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 посадовою особою Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області в період з 20.07.2015 по 24.07.2015 проведена позапланова перевірка за вищевказаною адресою.
22. 24.07.2015 року за результатами перевірки відповідачем складено акт, протокол про адміністративне правопорушення, передбачене ч. 8 ст. 96 КУпАП, за надання недостовірних відомостей в декларації щодо земельної ділянки, припис №63/4/15 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
23. На підставі протоколу від 24.07.2015, акту перевірки від 24.07.2015, припису №63/4/15 від 24.07.2015 відповідачем винесено постанову №196/4-Ф від 06.08.2015 року, якою на позивача за вказане порушення накладено штраф у розмірі 8500 грн.
24. Вважаючи протиправною постанову Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області №196/4-Ф 06.08.2015 року, позивач звернулася до суду з вищевказаним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. Згідно з частиною першою та другою статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
27. Відповідно до пункту 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (далі - Положення № 553), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
28. Згідно з пунктом 7 Порядку № 553, позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції.
29. Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органу державного архітектурно-будівельного контролю; вимога Держархбудінспекції про проведення перевірки; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
30. Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п`яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.
31. Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.
32. Відповідно до частини першої пункту 9 Порядку № 553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
33. Згідно з пунктом 13 Порядку № 553, суб`єкт містобудування щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.
34. Положеннями пунктів 16 та 17 Порядку № 553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
35. У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).
36. З аналізу наведених норм слідує, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю здійснюють, зокрема позапланові перевірки суб`єктів містобудування на предмет дотримання ними під час здійснення будівництва вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та інших нормативних актів, що регулюють даний вид діяльності та під час здійснення такого контролю мають право на безперешкодний доступ на місце будівництва об`єкта та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню.
37. Вказаному праву контролюючого органу кореспондує право суб`єкта містобудування бути присутнім під час здійснення перевірки, або забезпечити присутність своїх представників, в разі дотримання посадовими особами порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. В такому разі допуск до проведення перевірки є обов`язком такого суб`єкта містобудування.
38. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі звернення Овруцької міської ради від 15.06.2015 вих. № 02-16/620 щодо порушення ОСОБА_1 вимог законодавства під час виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 посадовою особою Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області в період з 20.07.2015 по 24.07.2015 проведена позапланова перевірка за вищевказаною адресою.
39. Законодавством не передбачено чіткого порядку попереднього повідомлення суб`єкта містобудування про проведення позапланової перевірки як обов`язкової передумови її проведення, однак, для забезпечення присутності уповноваженого представника під час проведення такої перевірки, відповідач в рамках підготовки до проведення позапланової перевірки повинен вчинити дії щодо повідомлення суб`єкта містобудування про її проведення.
40. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 31.10.2019 у справі № 822/681/16 та від 14.11.2019 у справі № 822/680/16.
41. Разом з тим, відповідачем не надано, а матеріали справи не містять доказів на підтвердження того, що позивача було повідомлено про проведення перевірки.
42. Відповідно до вимог статті 254 КУпАП про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол уповноваженими на те посадовою особою або представником громадської організації чи органу громадської самодіяльності.
43. Протокол про адміністративне правопорушення, у разі його оформлення, складається у двох екземплярах, один з яких під розписку вручається особі, яка притягається до адміністративної відповідальності.
44. Згідно з вимогами статті 256 КУпАП у протоколі про адміністративне правопорушення зазначаються: дата і місце його складення, посада, прізвище, ім`я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності (у разі її виявлення); місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, якщо вони є; пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності; інші відомості, необхідні для вирішення справи. Якщо правопорушенням заподіяно матеріальну шкоду, про це також зазначається в протоколі.
45. Протокол підписується особою, яка його склала, і особою, яка притягається до адміністративної відповідальності; при наявності свідків і потерпілих протокол може бути підписано також і цими особами.
46. У разі відмови особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, від підписання протоколу, в ньому робиться запис про це. Особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які додаються до протоколу, а також викласти мотиви свого відмовлення від його підписання.
47. При складенні протоколу особі, яка притягається до адміністративної відповідальності, роз`яснюються права і обов`язки, передбачені статтею 268 цього Кодексу, про що робиться відмітка у протоколі.
48. Статтею 268 КУпАП передбачено, що особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, має право: знайомитися з матеріалами справи, давати пояснення, подавати докази, заявляти клопотання; при розгляді справи користуватися юридичною допомогою адвоката, іншого фахівця у галузі права, який за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи, виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться провадження; оскаржити постанову по справі. Справа про адміністративне правопорушення розглядається в присутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Під час відсутності цієї особи справу може бути розглянуто лише у випадках, коли є дані про своєчасне її сповіщення про місце і час розгляду справи і якщо від неї не надійшло клопотання про відкладення розгляду справи.