Постанова суду № 813/3129/17 від 21.05.2020 про визнання протиправним і скасування рішення

ПОСТАНОВА

Іменем України

21 травня 2020 року

м. Київ

справа № 813/3129/17

адміністративне провадження № К/9901/42243/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Яковенка М. М.,

суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,

розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 813/3129/17

за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Львівської обласної ради, третя особа - ОСОБА_2 про визнання протиправним і скасування рішення,

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Львівського окружного адміністративного суду (суддя Кухар Н. А.) від 11 грудня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Глушко І. В., Большакова О. О., Макарик В. Я.) від 15 лютого 2018 року,

УСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У вересні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Львівської обласної ради, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення № 477 ІХ сесії VII скликання Львівської обласної ради від 01 червня 2017 року.

2. Вимоги адміністративного позову мотивовано тим, що спірне рішення прийняте Львівською обласною радою з порушенням вимог Конституції України, Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про статус депутатів місцевих рад" та з порушенням Регламенту Львівської обласної ради VII скликання. В результаті оспорюваного рішення залишився лише 1 член у складі постійної комісії з питань паливно-енергетичного комплексу, транспорту, перевезень та зв`язку (голова), залишилось лише 2 члени у складі постійної комісії з питань євроінтеграції, дерегуляції, зовнішньоекономічної діяльності, транскордонного співробітництва, агропромислового комплексу та зв`язків з українцями за кордоном (голова комісії та секретар), що позбавило вказані комісії легітимності та реальної можливості здійснювати свою діяльність у складі колегіальних органів ради, що суперечить вимогами ст. 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та п. 3.9 Типового Положення про постійні комісії Львівської обласної ради щодо складу обраних комісій, не забезпечивши мінімально необхідної кількості членів постійної комісії. Крім того рішенням № 477 порушено вимоги ст. 28 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" та статей 24, 28 Регламенту Львівської обласної ради, оскільки не було забезпечено попередній розгляд на постійних комісіях кандидатур, які пропонуються для обрання відповідною радою, та не забезпечено дотримання права депутатських фракцій на попереднє обговорення кандидатури посадових осіб, яких обирає, призначає чи затверджує рада.

3. 27 листопада 2017 року Львівським окружним адміністративним судом у судовому засіданні залучено в якості третьої особи ОСОБА_2 .

4. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2017 року, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2018 року, відмовлено у задоволенні адміністративного позову.

5. Не погоджуючись з рішенням судів першої та апеляційної інстанцій, 20 березня 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Львівського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2018 року, та ухвалити нове судове рішення про задоволення позовних у повному обсязі.

6. Ухвалою Верховного Суду (склад колегії суддів: Бевзенко В. М. - суддя-доповідач, Данилевич Н. А., Шарапа В. М.) від 22 березня 2018 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 та установлено строк для подання відзиву.

7. 10 квітня 2018 року до Верховного Суду від Львівської обласної ради надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1, в якому відповідач просить оскаржувані судові рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

8. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду № 746/0/78-20 від 06 травня 2020 року призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Бевзенка В. М., що унеможливлює його участь у розгляді касаційної скарги.

9. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 06 травня 2020 року, визначено склад колегії суддів: Яковенко М. М. - головуючий суддя, Дашутін І. В., Шишов О. О.

10. Ухвалою Верховного Суду від 18 травня 2020 року справу прийнято до свого провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

11. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 19 листопада 2015 року Львівською обласною радою І сесії VІI-го скликання прийнято рішення № 7 "Про обрання постійних комісій обласної ради". Цим рішенням вирішено обрати постійні комісії Львівської обласної ради у складі: голови комісії, заступника голови комісії, секретаря комісії та її членів.

12. 01 червня 2017 року ІХ сесією УІІ скликання Львівської обласної ради прийнято рішення № 477 "Про внесення змін до рішення Львівської обласної ради від 19 листопада 2015 року № 7 "Про обрання постійних комісій обласної ради", яким Львівська обласна рада вирішила:

1. внести зміни до рішення Львівської обласної ради від 19 листопада 2015 року № 7 "Про обрання постійних комісій обласної ради", а саме:

- вивести зі складу постійної комісії з питань євроінтеграції, дерегуляції, зовнішньоекономічної діяльності, транскордонного співробітництва, агропромислового комплексу та звʼязків з українцями за кордоном ОСОБА_3 ;

- увести до складу постійної комісії з питань будівництва, житлово-комунального господарства, енергоефективності, альтернативної енергетики, промисловості та інвестиційної політики ОСОБА_3 ;

- вивести зі складу постійної комісії з питань паливно-енергетичного комплексу, транспорту, перевезень та зв`язку ОСОБА_4 ;

- увести до складу постійної комісії з питань дорожнього господарства, інфраструктури, регулювання земельних відносин, адміністративно-територіального устрою, планування територій та архітектури ОСОБА_4 ;

- вивести зі складу постійної комісії з питань євроінтеграції, дерегуляції, зовнішньоекономічної діяльності, транскордонного співробітництва, агропромислового комплексу та зв`язків з українцями за кордоном ОСОБА_5 ;

- вивести зі складу постійної комісії з питань дорожнього господарства, інфраструктури, регулювання земельних відносин, адміністративно-територіального устрою, планування територій та архітектури ОСОБА_6 ;

- увести до складу постійної комісії з питань бюджету, соціально-економічного розвитку ОСОБА_6 ;

- вивести зі складу постійної комісії з питань паливно-енергетичного комплексу, транспорту, перевезень та зв`язку ОСОБА_7 ;

- вивести зі складу постійної комісії з питань екології, природних ресурсів та рекреації ОСОБА_8 ;

- увести до складу постійної комісії з питань охорони здоров`я, материнства, соціального захисту, молодіжної політики, фізичної культури та спорту ОСОБА_8 ;

- вивести зі складу постійної комісії з питань бюджету, соціально-економічного розвитку ОСОБА_9 ;

- увести до складу постійної комісії з питань екології, природних ресурсів та рекреації ОСОБА_9 ;

- вивести зі складу постійної комісії з питань паливно-енергетичного комплексу, транспорту, перевезень та зв`язку ОСОБА_10 ;

- увести до складу постійної комісії з питань депутатської діяльності, етики, регламенту, свободи слова та антикорупційної політики ОСОБА_10 ;

- вивести зі складу постійної комісії з питань паливно-енергетичного комплексу, транспорту, перевезень та зв`язку ОСОБА_11 ;

- вивести зі складу постійної комісії з питань бюджету, соціально-економічного розвитку ОСОБА_2 ;

- увести до складу постійної комісії з питань депутатської діяльності, етики, регламенту, свободи слова та антикорупційної політики ОСОБА_2 ;

2. Обрати головою постійної комісії з питань екології, природних ресурсів та рекреації ОСОБА_9 .

3. Внести зміни до рішення Львівської обласної ради від 19 листопада 2015 року № 7 "Про обрання постійних комісій обласної ради" і обрати ОСОБА_2 головою постійної комісії з питань депутатської діяльності, етики, регламенту, свободи слова та антикорупційної політики.

4. Контроль за виконанням рішення покласти на постійну комісію з питань депутатської діяльності, етики, регламенту, свободи слова та антикорупційної політики.

13. Вважаючи спірне рішення протиправним, а свої права порушеними, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходили з того, що процедура підготовки, внесення на розгляд сесії та прийняття рішення обласної ради "Про внесення змін до рішення Львівської обласної ради від 19 листопада 2015 року № 7 "Про обрання постійних комісій обласної ради" відповідає вимогам Регламенту Львівської обласної ради VII скликання.

15. Суди зазначили, що не обговорення постійними комісіями кандидатури щодо зміни голови постійної комісії та питання переходу депутатів у постійні комісії, не може бути підставою для визнання протиправним оскаржуваним рішення, оскільки Регламент Львівської обласної ради не встановлює вимог про обговорення кандидатур осіб як обов`язкової умови розгляду та прийняття питання порядку денного. Твердження позивача про відсутність висновку постійної комісії до запропонованого проекту рішення спростовується витягом з протоколу № 24 від 28 березня 2017 року засідання постійної комісії з питань депутатської діяльності, етики, регламенту, свободи слова та антикорупційної політики, на якому члени постійної комісії підтримали проект рішення "Про внесення змін до рішення Львівської обласної ради від 19 листопада 2015 року № 7 "Про обрання постійних комісій обласної ради" та включення його до порядку денного сесії обласної ради. Згідно порядку денного IX чергової сесії обласної ради та витягу з протоколу № 29 від 01 червня 2017 року сесії обласної ради, саме цей проект рішення (реєстр. номер 579-ПР) був предметом розгляду депутатів обласної ради.

16. Також суди зазначили, що посилання позивача на відсутність повноважень у обласної ради для прийняття рішення про внесення змін до складу постійних комісій спростовується положеннями пункту 4 частини першої статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та пунктом 1.7 Типового положення про постійні комісії Львівської обласної ради, затвердженого рішенням обласної ради від 08 грудня 2015 року, які встановлюють, що протягом строку своїх повноважень обласна рада може реорганізовувати раніше утворені комісії та вносити зміни до їх складу.

17. Крім цього, суди відхилили твердження позивача щодо відсутності у голови обласної ради повноважень для внесення пропозицій до проектів рішень обласної ради, оскільки вони не відповідають п. 4 ч. 6 ст. 55 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

18. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками суду першої та апеляційної інстанцій, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.

19. Зокрема, скаржник зазначив, що п. 3 спірного рішення порушено його особисті права, оскільки він був усунутий з посади голови постійної комісії Львівської обласної ради з питань депутатської діяльності, етики, регламенту, свободи слова та антикорупційної політики. На думку скаржника, п. 3 оскаржуваного рішення не відповідає вимогам ст. 2 КАС України, оскільки в цій частині рішення було прийняте відповідачем з порушенням способу та процедури, що визначені Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламентом Львівської обласної ради, без урахування обставин, що мали значення, нерозсудливо та без врахування права на участь у процесі прийняття рішення шляхом участі у передбаченій процедурі прийняття рішень радою.

20. Також, скаржник у касаційній скарзі здійснює виклад обставин справи та надає їм відповідну оцінку, цитує норми процесуального та матеріального права, а також висловлює свою незгоду із оскаржуваними судовими рішеннями про відмову у задоволенні позовних вимог.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Відповідно до ч. 3 ст. 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

22. 08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ".

23. За правилом п. 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

24. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

25. Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до ч. 1 ст. 341 КАС України, виходить з наступного.

26. За приписами ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

27. Відповідно до ч. 4 ст. 140 Конституції України органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

28. Засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).

29. Відповідно до ч. 2 ст. 10 Закону № 280/97-ВР обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

30. Згідно п. 2 ч. 1 ст. 43 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання, зокрема, утворення, обрання і ліквідація постійних та інших комісій ради, зміна їх складу, обрання голів комісій.

31. Відповідно до ч. 1 - 3, 8, 13 - 15 ст. 47 Закону № 280/97-ВР постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

Постійні комісії обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Всі інші питання структури комісії вирішуються відповідною комісією.

До складу постійних комісій не можуть бути обрані сільський, селищний, міський голова, секретар сільської, селищної, міської ради, голова районної у місті (у разі її створення), районної, обласної ради, їх заступники.

Організація роботи постійної комісії ради покладається на голову комісії. Голова комісії скликає і веде засідання комісії, дає доручення членам комісії, представляє комісію у відносинах з іншими органами, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями, а також громадянами, організує роботу по реалізації висновків і рекомендацій комісії. У разі відсутності голови комісії або неможливості ним виконувати свої повноваження з інших причин його функції здійснює заступник голови комісії або секретар комісії.

Депутати працюють у постійних комісіях на громадських засадах. За рішенням обласних рад голови постійних комісій з питань бюджету можуть працювати в раді на постійній основі.

Постійні комісії є підзвітними раді та відповідальними перед нею.

Перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії, що затверджується радою з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" щодо реалізації повноважень ради у здійсненні державної регуляторної політики постійними комісіями відповідної ради.

32. Згідно з п. 4 ч. 6 ст. 55 Закону № 280/97-ВР голова районної, обласної, районної у місті ради вносить раді пропозиції щодо утворення і обрання постійних комісій ради.

33. Відповідно до ч. 1, 3 ст. 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.

34. Типове положення про постійні комісії Львівської обласної ради VII скликання затверджено Рішенням І сесії VІІ скликання Львівської обласної ради № 15 від 08 грудня 2015 року.

Відповідно до зазначеного Типового положення, постійні комісії Львівської обласної ради є органами обласної ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради. Депутат обласної ради може бути обраним тільки до однієї постійної комісії. Постійні комісії обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. За пропозицією голови обласної ради сесія обласної ради також обирає заступника голови постійної комісії та секретаря постійної комісії. Інші питання структури комісій вирішуються відповідною комісією. Постійні комісії є підзвітними обласній раді та несуть відповідальність перед обласною радою.

35. Регламент Львівської обласної ради VІІ скликання затверджено рішенням обласної ради від 26 січня 2017 року № 59.

36. Відповідно до ст. 1 Розділу І Регламенту Львівська обласна рада (далі - рада) є органом місцевого самоврядування, що представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст Львівської області, у межах повноважень, визначених Конституцією України, Європейською Хартією місцевого самоврядування, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", іншими законами, а також повноважень, переданих їй сільськими, селищними, міськими радами. Обласна рада є юридичною особою, має гербову печатку, рахунки в банківських установах. Загальний склад ради становить 84 депутати, яких обрано виборцями Львівської області на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Третина від загального складу обласної ради становить 28 депутатів, дві третини - 56 депутатів, більшість від загального складу ради - 43 депутати. Обласна рада вважається повноважною за умови обрання не менш як двох третин депутатів від загального складу ради.

37. Статтею 2 Регламенту встановлено, що регламент Львівської обласної ради VII скликання має силу рішення, встановлює порядок скликання, підготовки і проведення сесій обласної ради; формування органів ради; визначає процедуру прийняття рішень ради, порядок здійснення депутатської діяльності та інші процедури.

38. Відповідно до ст. 10 Регламенту основною організаційно-правовою формою діяльності ради є сесія; вона складається з пленарних засідань, засідань постійних комісій, а також засідань інших комісій, створених радою.

39. Згідно ст. 11 Регламенту сесія ради скликається, як правило, один раз на місяць. Тривалість сесії визначається радою. Сесії є черговими і позачерговими.

40. Відповідно до ст. 13 Регламенту сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини (43) депутатів від загального складу ради.

................

Перейти до повного тексту