ПОСТАНОВА
Іменем України
20 травня 2020 року
Київ
справа №580/17/20
адміністративне провадження №К/9901/9486/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шевцової Н.В.,
суддів: Данилевич Н.А., Смоковича М.І.,
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 580/17/20
за позовом заступника керівника Золотоніської місцевої прокуратури
до Ліплявської сільської ради Канівського району Черкаської області та Комунального закладу "Келебердянський ліцей" Ліплявської сільської ради Канівського району Черкаської області
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою заступника прокурора Черкаської області
на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду 08 січня 2020 року, постановлену в складі головуючого судді Бабич А. М.,
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2020 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Єгорової Н. М., суддів Коротких А. Ю., Федотова І. В.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог та фактичні обставини справи
1. У січні 2020 року заступник керівника Золотоніської місцевої прокуратури (далі - позивач) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Ліплявської сільської ради Канівського району Черкаської області та Комунального закладу "Келебердянський ліцей" Ліплявської сільської ради Канівського району Черкаської області (далі - відповідачі), у якому просив:
1.1. визнати протиправною бездіяльність відповідачів щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності навчального закладу, що зафіксовані в акті позапланової перевірки, проведеної Канівським РВ УДСНС у Черкаській області від 13 серпня 2019 року № 156;
1.2. зобов`язати відповідачів вжити в межах компетенції заходи, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки, що зафіксовані у акті позапланової перевірки, проведеної Канівським РВ УДСНС у Черкаській області від 13 серпня 2019 року № 156.
2. В адміністративному позові позивач також просив залучити до участі в справі Управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Черкаській області (далі - УДСНС у Черкаській області) як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача.
3. На обґрунтування позовних вимог заступник керівника Золотоніської місцевої прокуратури зазначив, що невжиття Ліплявською сільською радою Черкаської області заходів, направлених на усунення порушень протипожежної безпеки в діяльності навчального закладу, що зафіксовані у акті №156 від 13 серпня 2019 року позапланової перевірки, проведеної Канівським РВ УДСНС у Черкаській області, призведе до виникнення надзвичайної ситуації, аварії або пожежі, що можуть спричинити загрозу життю та здоров`ю дітей, які перебувають у закладі освіти, а також неможливості її ефективної ліквідації та рятування людей.
3.1. Право звернення до суду із цим позовом позивач обґрунтовує на підставі того, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки, не наділений правом на звернення до суду із вимогами, заявленими у цьому позові. За доводами позивача, цей позов заявлений в інтересах держави прокурором через відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. 08 січня 2020 року ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2020 року, позовну заяву заступника керівника Золотоніської місцевої прокуратури повернуто, з підстав подання такої позовної заяви особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
5. Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави (стаття 55 Конституції України), але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
6. Суди попередніх інстанцій зазначили, що саме центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки та реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення - є органом державної влади, який наділений повноваженнями щодо захисту інтересів держави шляхом здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, а не прокурор.
ІІІ. Касаційне оскарження
7. Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції позивач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 01 квітня 2020 року.
8. У касаційній скарзі позивач зазначає, що оскаржувані судові рішення прийняті з неправильним застосуванням норм матеріального права (стаття 23 Закону України "Про прокуратуру", статті 131-1 Конституції України) та процесуального права (статті 53, 169 Кодексу адміністративного судочинства України), без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у раніше ухваленому рішенні Верховного Суду (справи № 804/4583/18, № 804/2244/18, № 0440/7154/18).
9. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначає, що може здійснювати представництво в суді законних інтересів держави, зокрема, у разі відсутності відповідного органу державної влади.
10. За доводами позивача, на підставі частини п`ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України прокурор набуває статусу позивача у разі відсутності повноважень у органу щодо звернення до суду.
11. Позивач у касаційній скарзі зазначає, що в справах № 804/4583/18, № 804/2244/18, № 0440/7154/18 Верховний Суд дійшов висновку, що ні Кодексом цивільного захисту України, ні будь-яким іншим законом України не встановлено права органів Державної служби з надзвичайних ситуацій подавати позов про зобов`язання фізичної або юридичної особи вчинити дії, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки.
12. На думку позивача, законодавцем чітко регламентовано категорію позовних заяв, які органи ДСНС можуть подати до суду, а саме: про повне або часткове зупинення експлуатації будівель, об`єктів у разі виявлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей.
13. Посилаючись на висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений в справі № 924/1256/17, позивач вказує, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, то такий довід суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу.
14. У зв`язку із наведеним позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
15. Ухвалою Верховного Суду від 13 квітня 2020 року відкрито касаційне провадження та витребувано з Черкаського окружного адміністративного суду справу № 580/17/20.
16. 21 квітня 2020 року справа № 580/17/20 надійшла до Верховного Суду.
17. 19 травня 2020 року розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду № 824/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл справи.
18. Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 19 травня 2020 року визначено склад суду: головуючого суддю Шевцову Н. В., суддів Данилевич Н.А., Смокович М.І.
ІV. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
19. Конституція України від 28 червня 1996 року
19.1. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19.2. Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
20. Кодекс адміністративного судочинства України від 06 липня 2005 року № 2747-IV (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року).
20.1. Статтею 327, в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
20.2. За правилами частини третьої статті 3 провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
20.3. Приписами частини першої статті 341 визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
20.4. На підставі частини першої статті 349 суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право, зокрема, залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
20.5. Відповідно до частини першої статті 350 суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
20.6. Частиною третьою статті 5 установлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
20.7. Відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
20.8. За змістом частин третьої - п`ятої статті 53 у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
20.8.1. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
20.8.2. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
21. Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII)
21.1. Частиною першою статті 23 установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
21.2. Відповідно до частини третьої статті 23 прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.