ПОСТАНОВА
Іменем України
20 травня 2020 року
Київ
справа №821/1269/17
адміністративне провадження №К/9901/10531/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шишова О.О.,
суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області про визнання рішень протиправними та стягнення моральної шкоди, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області на постанову Херсонський окружного адміністративного суду від 13.10.2017, прийняту у складі головуючого судді Кузьменко Н.А., та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12.12.2017, постановлену у складі колегії суддів: Шляхтицького О.І. (головуючий), Потапчука В.О., Семенюка Г.В.
І. Суть спору
1. У серпні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до Херсонського окружного адміністративного суду з позовом до Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області, в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просила суд:
1.1. - визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Олешківської райдержадміністрації Херсонської області від 30.06.2017 № 68-ос "Про відкриття дисциплінарного провадження";
1.2. - визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Олешківської райдержадміністрації Херсонської області від 02.08.2017 № 94-ос "Про продовження терміну службового розслідування";
1.3. - стягнути з Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області на користь ОСОБА_1 50000 грн у якості компенсації за моральну шкоду заподіяну протиправними Розпорядженнями голови Олешківської райдержадміністрації від 30.06.2017 №68-ос "Про відкриття дисциплінарного провадження" та від 02.08.2017 № 94-ос "Про продовження терміну службового розслідування".
2. Обґрунтовуючи позовні вимоги ОСОБА_1 зазначила, що 27.06.2017 заступник голови Олешківської районної ради звернувся до голови Олешківської РДА з листом, у якому просив притягнути до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1, як начальника відділу культури, за звернення відділу культури до суду з позовом про визнання протиправним та скасування рішення районної ради від 23.05.2017 №349.
3. 04.07.2017 на апаратній нараді за участю керівників підрозділів виконавчої влади голова РДА повідомила позивача про початок службового розслідування відносно неї. У той же день голова РДА направив лист до дисциплінарної комісії для розгляду та внесення пропозицій на розгляд дисциплінарної комісії. При цьому, 30.06.2017 голова РДА виніс розпорядження "Про відкриття дисциплінарного провадження" №68-ос. Розпорядженням голови РДА "Про продовження терміну службового розслідування" від 02.08.2017 №94-ос строк службового розслідування продовжено до 02.09.2017.
4. Позивачка вважає, що протиправними діями відповідач завдав їй моральних страждань, які вона просить компенсувати. З посиланням на норми Конституції України, Закону України "Про державну службу" обґрунтовує правомірність своїх вимог.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
5. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 призначена на посаду начальника відділу культури і туризму Цюрупинської районної державної адміністрації Херсонської області згідно розпорядження голови райдержадміністрації від 27.10.2005 №191/3-1.
6. Розпорядженням голови райдержадміністрації від 22.01.2013 №5-ос ОСОБА_1 переведена з посади начальника відділу культури і туризму Цюрупинської районної державної адміністрації Херсонської області на посаду начальника відділу культури Цюрупинської (Олешківської) районної державної адміністрації.
7. 23.05.2017 Рішенням ХІХ сесії сьомого скликання Олешківської районної ради №349 з метою приведення нормативно - правової бази районних закладів культури у відповідності до чинного законодавства враховуючи рекомендації постійних комісій районної ради з питань соціально - економічного розвитку, управління об`єктами комунальної власності та ЖКГ і з питань науки, освіти, культури, молоді, спорту та взаємодії із ЗМІ, керуючись Законом України "Про культуру", статтями 43, 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", районна рада вирішила:
7.1. - створити Комунальний заклад "Олешківській районний центр культури та дозвілля ім.Т.Г. Шевченка Олешківської районної ради Херсонської області";
7.2. - затвердити Статут Комунального закладу "Олешківській районний центр культури та дозвілля ім. Т.Г. Шевченка Олешківської районної ради Херсонської області";
7.3. - доручити голові районної ради призначити виконуючого обов`язки директора комунального закладу до проведення конкурсу на заміщення посади;
7.4. - зобов`язати керівника закладу провести відповідні дії щодо державної реєстрації комунального закладу згідно з чинним законодавством;
7.5. - передати будівлю центру культури та дозвілля за адресою м. Олешки, вул. Пароходна (Енгельса), 28 - об`єкта спільної власності територіальних громад району, в оперативне управління Комунального закладу "Олешківській районний центр культури та дозвілля ім. Т.Г. Шевченка Олешківської районної ради Херсонської області" та визначити його балансооутримувачем зазначеного майна;
7.6. - зобов`язати керівника закладу здійснити дії щодо виготовлення технічної документації та державної реєстрації права комунальної власності на зазначене нерухоме майно та на відповідну земельну ділянку.
8. Не погоджуючись з таким Рішенням від 23.05.2017 Відділ культури Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області звернувся до Цюрупинського районного суду Херсонської області з позовною заявою про визнання неправомірним і скасування Рішення ХІХ сесії сьомого скликання Олешківської районної ради від 23.05.2017 №349 "Про створення Олешківського районного центру культури та дозвілля ім. Т.Г. Шевченка Олешківської районної ради Херсонської області".
9. Ухвалою Цюрупинського районного суду Херсонської області від 19.06.2017 відкрито провадження у справі №664/1290/17 за адміністративним позовом Відділу культури Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області до Олешківської районної ради Херсонської області про визнання протиправним та скасування рішення та призначено до судового розгляду на 24.07.2017.
10. З метою своєчасного і всебічного з`ясування обставин вчинення дисциплінарного проступку, виявлення причин та умов, що призвели до порушень державним службовцем своїх повноважень, на виконання резолюції голови РДА до листа заступника голови районної ради від 27.06.2017 №06-340/2-6-07 щодо неправомірних дій начальника відділу культури РДА, відповідно до частини першої статті 68 Закону України "Про державну службу" розпорядженням голови РДА "Про відкриття дисциплінарного провадження" від 30.06.2017 №68-ос відкрито дисциплінарне провадження щодо перевищення службових повноважень начальником відділу культури РДА ОСОБА_1 . Відповідне розпорядження отримано представником позивача 11.08.2017.
11. Згідно з розпорядженням голови РДА воно винесене на виконання його ж (голови РДА) резолюції на листі від 27.06.2017 №06-340/2-6-07. Розпорядження не містить даних, що це проект, як не містить воно і даних про винесення його за усним розпорядженням голови РДА.
12. 03.07.2017, відповідно до Протоколу №2 засідання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ районної державної адміністрації, вирішено:
12.1. - провести службове розслідування щодо наявності в діях начальника відділу культури районної державної адміністрації ОСОБА_1 (в частині подання відділом культури позовної заяви до Цюрупинського районного суду від 16.06.2017 №183/01-21) перевищення службових повноважень;
12.2. - звернутися з поданням до Міжрегіонального управління національного агентства України з питань державної служби в Одеській, Миколаївській та Херсонській областях із пропозицією долучитися до участі у проведенні службового розслідування;
12.3. - рекомендувати голові районної державної адміністрації на час здійснення дисциплінарного провадження відсторонити начальника відділу культури районної державної адміністрації ОСОБА_1 від виконання посадових обов`язків в порядку статті 72 Закону України "Про державну службу" від 10.12.2015 №889-VІІІ;
12.4. - витребувати у начальника відділу районної державної адміністрації ОСОБА_1 письмове пояснення щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження в порядку пункту 6 статті 73 Закону України "Про державну службу" від 10.12.2015 №889-VІІІ.
13. 04.07.2017 відбулася розширена апаратна нарада при голові Олешківської районної державної адміністрації, на якій головою райдержадміністрації Кравченко - Скалозуб О.В. повідомлено про лист заступника голови районної ради Потоцького П.Б. від 27.06.2017 №06-340/2-6-07 в якому зазначено, що 16.05.2017 начальник відділу культури Олешківської РДА Іванушкіна І.В. звернулась до Цюрупинського районного суду з позовною заявою в якій просить скасувати рішення Олешківської районної ради від 23.05.2017 №349 "Про створення Олешківського районного центру культури та дозвілля ім. Т.Г. Шевченка Олешківської районної ради". Також, зазначено те, що оскільки відділ культури є структурним підрозділом районної державної адміністрації необхідно повідомити чи погоджувала ОСОБА_1. свої дії з керівництвом районної державної адміністрації. У разі встановлення відсутності такого погодження, вирішити питання про притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності.
14. 06.07.2017 розпорядженням голови РДА "Про внесення змін до регламенту Олешківської районної державної адміністрації" №388 внесено зміни до регламенту Олешківської РДА, затвердженого розпорядженням голови РДА "Про регламент Олешківської районної державної адміністрації" від 18.04.2016 №154, додавши пункт 41-1 такого змісту: " 41-1. Претензійно-позовна діяльність структурними підрозділами районної державної адміністрації здійснюється виключно після письмового погодження з головою районної державної адміністрації".
15. Розпорядженням голови Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області від 13.07.2017 №76-ос відсторонено ОСОБА_1 від виконання посадових обов`язків начальника відділу культури Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області з 14.07.2017 на час проведення службового розслідування. Це розпорядження скасовано постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 31.07.2017 по справі № 821/1075/17 (ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 03.10.2017 залишено в силі постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 31.07.2017).
16. З оскаржуваного Розпорядження вбачається, що підставою для відкриття дисциплінарного провадження стосовно начальника відділу культури Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області ОСОБА_1 та як наслідок відсторонення від виконання посадових обов`язків, слугував факт подання відділом культури Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області адміністративного позову до Цюрупинського районного суду Херсонської області про визнання неправомірним і скасування Рішення ХІХ сесії сьомого скликання Олешківської районної ради Херсонської області від 23.05.2017 №349 "Про створення Олешківського районного центру культури та дозвілля ім. Т.Г. Шевченка Олешківської районної ради Херсонської області".
17. Згідно Протоколу засідання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ районної державної адміністрації від 02.08.2017 №3 вирішено доручити члену комісії - начальнику відділу юридичної, мобілізаційної роботи, взаємодії з правоохоронними органами та з питань управління персоналом апарату РДА ОСОБА_4 . підготувати запит до Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби в Одеській, Миколаївській та Херсонській областях, Автономній Республіці Крим та м. Севастополі щодо роз`яснення застосування частини першої та другої статті 72 Закону України "Про державну службу". Також дисциплінарна комісія вирішила звернутись до голови РДА з пропозицією продовжити термін службового розслідування стосовно ОСОБА_1 на один місяць.
18. Вказаний Протокол, в сукупності з приписами статті 71 Закону України "Про державну службу", став підставою для винесення головою РДА розпорядження "Про продовження терміну проведення службового розслідування" від 02.08.2017 №94-ос, яким дисциплінарній комісії РДА продовжено проведення службового розслідування до 02.09.2017. Відповідне розпорядження отримано представником позивача лише 11.08.2017.
19. Не погоджуючись з з розпорядженнями від 30.06.2017 № 68-ос та від 02.08.2017 № 94-ос ОСОБА_1 звернулася до суду з цим позовом за захистом своїх прав.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
20. Херсонський окружний адміністративний суд постановою від 13.10.2017 позов задовольнив частково.
21. Визнав протиправним та скасував розпорядження голови Олешківської райдержадміністрації Херсонської області від 30.06.2017 № 68-ос "Про відкриття дисциплінарного провадження. Визнав протиправним та скасував розпорядження голови Олешківської райдержадміністрації Херсонської області від 02.08.2017 № 94-ос "Про продовження терміну службового розслідування". Стягнув з Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області на користь ОСОБА_1 5000 грн у якості компенсації за моральну шкоду. Стягнув на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області судові витрати зі сплати судового збору у сумі 1280 грн, шляхом безспірного списання коштів органами казначейської служби України. У решті позову відмовив.
22. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що у відповідача були відсутні правові підстави для винесення розпорядження голови РДА "Про відкриття дисциплінарного провадження" від 30.06.2017 №68-ос, як наслідок відсутні правові підстави і для винесення розпорядження голови РДА "Про продовження терміну проведення службового розслідування" від 02.08.2017 №94-ос.
23. Одеський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 12.12.2017 підтримав позицію суду першої інстанції та за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
IV. Касаційне оскарження
24. У касаційні скарзі Олешківської районної державної адміністрації Херсонської області посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а також невірної правової оцінки обставин у справі, просить їх скасувати та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.
25. У доводах касаційної скарги зазначає, що районна державна адміністрація під час прийняття спірних розпоряджень діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Також зауважує, що судами не встановлено причинний зв`язок між виданням спірних розпоряджень голови районної державної адміністрації та спричиненою, на думку позивачки, моральною шкодою.
26. У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 зазначає, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, винесені на підставі всебічного та повного дослідження матеріалів та обставин справи, доводи ж касаційної скарги висновків цих судів не спростовують.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
27. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон України від 10.12.2015 №889-VІІІ "Про державну службу" (далі - Закон №889-VІІІ).
29. За змістом пунктів 1, 2 частини першої статті 4 Закону №889-VІІІ Державна служба здійснюється з дотриманням таких принципів: верховенства права - забезпечення пріоритету прав і свобод людини і громадянина відповідно до Конституції України, що визначають зміст та спрямованість діяльності державного службовця під час виконання завдань і функцій держави; законності - обов`язок державного службовця діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцієюта законами України.
30. На підставі пунктів 1, 2, 11, 12, 13, 14 частини першої статті 7 Закону №889-VІІІ Державний службовець має право на: повагу до своєї особистості, честі та гідності, справедливе і шанобливе ставлення з боку керівників, колег та інших осіб; чітке визначення посадових обов`язків;… захист від незаконного переслідування з боку державних органів та їх посадових осіб у разі повідомлення про факти порушення вимог цього Закону; отримання від державних органів, підприємств, установ та організацій, органів місцевого самоврядування необхідної інформації з питань, що належать до його повноважень, у випадках, встановлених законом; безперешкодне ознайомлення з документами про проходження ним державної служби, у тому числі висновками щодо результатів оцінювання його службової діяльності; проведення службового розслідування за його вимогою з метою зняття безпідставних, на його думку, звинувачень або підозри.
31. На підставі частини першої статті 64 Закону №889-VІІІ за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
32. Згідно з частиною першою статті 68 Закону №889-VІІІ дисциплінарні провадження ініціюються суб`єктом призначення.
33. Відповідно до частини першої статті 69 Закону №889-VІІІ для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія).
34. За змістом частини другої статті 69 Закону №889-VІІІ дисциплінарну комісію стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В", утворює керівник державної служби у кожному державному органі.