ПОСТАНОВА
Іменем України
20 травня 2020 року
Київ
справа №826/4079/17
адміністративне провадження №№ К/9901/54262/18, К/9901/58935/18, К/9901/63298/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Радишевської О. Р., Шевцової Н. В.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України, Києво-Святошинської об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС у Київській області про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та відшкодування моральної шкоди, провадження у якій відкрито
за касаційними скаргами Києво-Святошинської об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС у Київській області та Державної фіскальної служби України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2018 року (судді Беспалов О.О., Губська О.А., Парінов А.Б.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2018 року (судді Беспалов О.О., Губська О.А., Парінов А.Б.),
І. Суть спору
1. У березні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Державної фіскальної служби України (далі - ДФС), Києво-Святошинської об`єднаної державної податкової інспекції Головного управління Державної фіскальної служби у Київській області (далі - Києво-Святошинська ОДПІ), у якому просила:
1.1 визнати протиправним та скасувати наказ Голови ДФС Насірова Р.М. від 28 лютого 2017 року № 30дс "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності";
1.2 поновити ОСОБА_1 на роботі на посаді начальника Києво-Святошинської ОДПІ;
1.3 стягнути з Києво-Святошинської ОДПІ на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 01 по 21 березня 2017 року у розмірі 7412,30 гривень;
1.4 стягнути з ДФС на користь позивачки моральну шкоду у розмірі 20000 гривень;
2. В обґрунтування позовних вимог зазначила, що відповідно до наказу Голови ДФС Насірова Р.М. від 28 лютого 2017 року № 30дс "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності", ОСОБА_1 звільнено з посади державного службовця - начальника Києво-Святошинської ОДПІ. Позивач вважає помилковим висновок відповідачів про порушення нею Присяги державного службовця (далі також - Присяга), про несумлінне виконання функцій, визначених наказом у частині забезпечення ефективної роботи Києво-Святошинської ОДПІ та контролю за дотримання працівниками виконавської дисципліни, а тому спірний наказ є необґрунтованим та безпідставним, підлягає скасуванню з вирішенням питання про поновлення на посаді та виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу і моральної шкоди.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи.
3. ОСОБА_1 з 1994 року працювала в органах податкової інспекції на посадах державного податкового інспектора, старшого державного податкового ревізора - інспектора відділу, заступника начальника відділу, начальника відділу, першого заступника начальника, першого заступника начальника - начальника відділу, начальника державної податкової інспекції.
4. Присягу Державного службовця ОСОБА_1 прийняла 04 липня 1994 року.
5. 14 червня 2016 року ОСОБА_1 призначено в порядку переведення на посаду начальника Києво-Святошинської ОДПІ, присвоєно їй спеціальне звання радника податкової та митної справи 1 рангу.
6. 29 листопада 2016 року Дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ ДФС внесла подання № 2219/99-99-06-ДК стосовно начальника Києво-Святошинської ОДПІ ОСОБА_1 про відкриття дисциплінарного провадження за фактом неналежного виконання службових обов`язків (протокол засідання від 28 листопада 2016 року № 26).
7. З метою визначення вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку, відповідно до статті 71 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон № 889-VIII), запропоновано провести службове розслідування з відстороненням начальника Києво-Святошинської ОДПІ ОСОБА_1 від виконання обов`язків на час здійснення дисциплінарного провадження, до участі у якому залучити працівників Головного управління внутрішньої безпеки та Офісу великих платників податків ДФС.
8. На виконання наказу ДФС від 29 листопада 2016 року № 975 "Про відсторонення та проведення службового розслідування" (зі змінами, внесеними наказом ДФС від 30 грудня 2016 року № 1056) Дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ ДФС та працівники, залучені до службового розслідування, на підставі подання Дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ ДФС від 29 листопада 2016 року № 219/99-99-06/ДК, керуючись статтею 72 Закону № 889-VIII, провели службове розслідування щодо повноти виконання начальником Києво-Святошинської ОДПІ ОСОБА_1 службових обов`язків при відпрацюванні окремих ризикових суб`єктів господарювання.
9. За результатами службового розслідування, відповідно до вимог пункту 9 статті 71 Закону № 889-VIII, складено висновок від 30 січня 2017 року № 143/99-99-06-ДК.
10. Дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ ДФС під час дисциплінарного провадження стосовно позивача, відповідно до статті 69 Закону № 889-VIII, розглянула дисциплінарну справу від 28 листопада 2016 року № 196, відтак 27 лютого 2017 року складено подання № 277/99-99-06/ДК про рекомендування на підставі статей 65, 66 Закону № 889-VIII застосувати до начальника Києво-Святошинської ОДПІ ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади державної служби за вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 1 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII, з урахуванням вагомих та значних порушень.
11. На підставі зазначеного висновку та подання, наказом Голови ДФС Насірова Р.М. від 28 лютого 2017 року № 30дс "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності" ОСОБА_1 звільнено із займаної посади на підставі пункту 1 частини другої статті 65, статті 66, статті 77 Закону № 889-VIII за порушення Присяги державного службовця, несумлінне виконання функцій, визначених наказом, у частині забезпечення ефективної роботи Києво-Святошинської ОДПІ та контролю за дотриманням працівниками виконавської дисципліни та вимог пункту 11 Положення про ОДПІ, затвердженого наказом, що зокрема, призвело до неналежної організації роботи підпорядкованих підрозділів ОДПІ в частині порушення вимог підпунктів 2.1.2 - 2.1.5 пункту 2.1 Рекомендованого порядку взаємодії підрозділів ДФС при комплексному відпрацюванні податкових ризиків з податку на додану вартість, затвердженого наказом ДФС від 28 липня 2015 року № 543 "Про забезпечення комплексного контролю податкових ризиків з ПДВ".
12. Службовим розслідуванням встановлено, що недотримання вимог наказу ДФС від 13 квітня 2016 року № 314 "Про затвердження у новій редакції положень про деякі територіальні органи ДФС у Київській області" в частині забезпечення ефективної роботи ОДПІ та контролю за дотриманням працівниками виконавської дисципліни призвело до неналежного виконання посадовими особами ОДПІ всіх необхідних заходів для ефективного відпрацювання "ризикових" суб`єктів господарювання, передбачених пунктом 2 наказу ДФС від 28 липня 2015 року № 543, зокрема, в частині:
своєчасності та повноти вжиття відповідних заходів щодо їх відпрацювання з метою упередження декларування неправомірно сформованих сум "ризикового" податкового кредиту на користь третіх осіб;
відпрацюванням таких "ризикових" суб`єктів господарювання територіальними органами, до настання граничного терміну подання звітності або упродовж 10 робочих днів при одночасному поданні звітності та реєстрації податкових накладних в Єдиному реєстрі податкових накладних;
виявлення фактів реєстрації податкових накладних платниками податків, які формують податковий кредит з ознаками ризику іншими платникам податків.
13. Відповідно до спірного наказу, ОСОБА_1 у порушення наказів про створення робочих груп у Києво-Святошинській ОДПІ від 26 жовтня 2016 року № 443 "Про створення тимчасової робочої групи" на виконання вимог розпорядження ДФС від 18 вересня 2015 року № 288-р "Про аналіз показників роботи суб`єктів господарювання-виробників та переробників сільськогосподарської продукції" від 25 жовтня 2016 року № 431 "Про створення робочої групи" на виконання наказу ДФС від 28 липня 2015 року № 543 "Про забезпечення комплексного контролю податкових ризиків з ПДВ", від 26 жовтня 2016 року № 442 "Про створення тимчасової робочої групи" щодо посилення контролю моніторингу за реєстрацією податкових накладних, надано доручення начальнику відділу електронних сервісів Зикіній О.А. щодо підключення договорів електронної звітності деяких суб`єктів господарювання за наявності застережень та контрольних доручень ДФС, чим порушено вимоги пункту 2 наказу ДФС від 28 липня 2015 року № 543 "Про забезпечення комплексного контролю податкових ризиків з ПДВ".
14. встановлено, що начальнику Києво-Святошинської ОДПІ ОСОБА_1 було надано для погодження список договорів про визнання електронних документів, отриманих електронним зв`язком на адресу Києво-Святошинської ОДПІ (службова записка від 10 листопада 2016 року № 168/10-13-11-02-11-16 та від 17 листопада 2016 року № 181/10-13-11-01-11-16), у якому наявна інформація, у тому числі, і щодо платників, які вже були доведені до опрацювання листами ГУ ДФС у Київській області та перебували на контролі.
15. Службові записки від 10 листопада 2016 року № 168/10-13-11-02-11-16 та від 17 листопада 2016 року № 181/10-13-11-01-11-16, якими надано для погодження списки договорів про визнання електронних документів, отриманих електронним зв`язком на адресу Києво-Святошинської ОДПІ, начальник ОСОБА_1 "розписала" безпосередньо на виконавця та керівника структурного підрозділу у порушення вимог наказів про створення робочих груп від 25 жовтня 2016 року № 431 та від 26 жовтня 2016 року № 442, 443.
16. Службову записку від оперативного управління від 16 листопада 2016 року № 1021/10-13-21-01-14 начальник ОСОБА_1 "розписала" з резолюцією "До реагування" та передала безпосередньо виконавцю, що підтверджено поясненнями начальника відділу електронних сервісів Києво-Святошинської ОДПІ Зикіної О.А. від 30 січня 2017 року та начальника відділу матеріального забезпечення та розвитку інфраструктури Вірянської О.В. Окрім цього, службова записка була "розписана" також на першого заступника начальника Києво-Святошинської ОДПІ Рижикова А.І.
17. Зазначені дії, як встановлено службовим розслідуванням, призвели до підключення до системи електронного адміністрування суб`єктів господарювання, які неодноразово були доведені до відпрацювання листами ГУ ДФС у Київській області як підприємства групи ризику з ознаками безтоварності та підміни товару.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.
18. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 19 лютого 2018 року відмовив у задоволенні позовних вимог.
19. На думку цього суду, проведеною перевіркою підтверджено, що начальник Києво-Святошинської ОДПІ ОСОБА_1 неналежно виконувала посадові обов`язки, в результаті чого не забезпечено сумлінного виконання вимог пункту 11 Положення про ОДПІ, що своєю чергою спричинило неналежну організацію роботи підпорядкованих підрозділів ОДПІ в частині порушення вимог підпунктів 2.1.2-2.1.5 Рекомендованого порядку взаємодії підрозділів ДФС при комплексному відпрацюванні податкових ризиків з податку на додану вартість, затвердженого наказом ДФС від 28 липня 2015 року № 543. Це, у підсумку, зумовило декларування деякими товариствами незаконно сформованих податкових зобов`язань у 2016 році на загальну суму ПДВ близько 85 млн. гривень та розповсюдження за ланцюгом постачання неправомірно сформованого "ліміту з ПДВ".
20. На підставі наведеного суд першої інстанції констатував вчинення ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 1 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII, та пунктів 2, 3 Розділу І Правил етичної поведінки державних службовців, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2016 року № 65, а саме: порушення Присяги державного службовця та принципів етики державної служби, що ґрунтуються на положеннях Конституції України, законодавства про державну службу та запобігання корупції, що полягає у несумлінному виконанні посадових обов`язків.
21. Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 24 травня 2018 року скасував рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 лютого 2018 року і ухвалив нове, яким позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнив частково.
21.1. Визнав протиправним та скасував наказ Голови ДФС Насірова Р.М. від 28 лютого 2017 року № 30-дс "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності".
21.2. Поновив ОСОБА_1 на посаді начальника Києво-Святошинської ОДПІ.
21.3. Стягнув з Києво-Святошинської ОДПІ на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 01 березня 2017 по 24 травня 2018 року у розмірі 166602,76 грн.
21.4. У задоволенні інших позовних вимог відмовив.
22. Постанову суду в частині поновлення на посаді і стягнення з Києво-Святошинської ОДПІ на користь ОСОБА_1 середнього заробітку в межах суми стягнення за один місяць допущено до негайного виконання.
23. Суд апеляційної інстанції зазначив, що висновки відповідача щодо протиправності дій позивача щодо підключення до системи електронного адміністрування підприємств, які згідно зі згаданих вище службових записок були доведені до відпрацювання як підприємства групи ризику з ознаками безтоварності та підміни товару, не мають обґрунтованого підтвердження.
24. У цьому зв`язку апеляційний суд зазначив, що в службовій записці від 16 листопада 2016 року № 1021/10-13-21-01-14 зазначено, що співробітники оперативного управління податкової міліції Києво-Святошинської ОДПІ на виконання низки службових записок, відповідно до наказу ДФС від 28 липня 2015 року № 543 "Про забезпечення комплексного контролю податкових ризиків з ПДВ" та наказу ДФС від 31 липня 2014 року № 22 здійснили виїзд за податковими адресами підприємств, зокрема ФГ "Агромітрейд", ТОВ "Макселон", ТОВ "Лінхольд", ТОВ "Милтон", ТОВ "Вінтер Пром", та підтвердили реальність господарських операцій.
25. Оскільки відповідно до інформації, наведеної у службовій записці від 16 листопада 2016 року, реальність здійснення господарських операцій відповідними підприємствами згідно з переліком підтверджено, тому позивач розписала службову записку "До реагування".
26. З урахуванням практики Верховного Суду, висловлену, зокрема, в постанові від 11 квітня 2018 року у справі № 804/8092/16 та постанові від 04 квітня 2018 року у справі № 826/6646/16, суд апеляційної інстанції у своєму рішенні теж наголосив на тому, що дисциплінарний проступок і порушення Присяги, хоч і можуть мати схожі фактичні підстави, але передбачають різні види відповідальності, ототожнювати які не можна.
27. Якщо державний службовець вчинив дисциплінарний проступок, то його не можна звільнити за порушення Присяги.
28. У цьому зв`язку суд апеляційної інстанції зазначив, що вирішуючи питання щодо звільнення позивача в порядку, передбаченому трудовим законодавством, суд повинен встановити: чи дотриманий порядок звільнення, передбачений трудовим законодавством, а саме: чи від позивача відбиралися письмові пояснення; чи досліджено обставини (причини) неналежного виконання службових обов`язків; чи обрання звільнення як виду дисциплінарного стягнення є мотивованим; чи позивача не звільнено під час перебування на лікарняному.
29. З посиланням на статті 75, 76 Закону 889-VIII апеляційний суд зазначив, що в матеріалах справи є заява позивача від 21 лютого 2017 року щодо надання копії акта службового розслідування, а також щодо готовності надати пояснення стосовно фактів, відображених в акті службового розслідування.
30. Проте жодних підтверджень щодо реалізації зазначених прав позивача матеріали справи не містять.
31. Проаналізувавши в такому аспекті спірні правовідносини і фактичні обставини, які слугували підставою для висновку про порушення позивачкою Присяги державного службовця, суд апеляційної інстанції констатував, що спірний наказ про притягнення до дисциплінарної відповідальності позивача є незаконним, тому позивач підлягає поновленню на раніше займаній посаді.
32. У липні 2018 року до Київського апеляційного адміністративного суду надійшла заява Києво-Святошинської ОДПІ про роз`яснення постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2018 року.
33. Цю заяву відповідач обґрунтував тим, що на виконання постанови Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 липня 2016 року (справа № 826/2101/16) наказом № 1227-о від 16 липня 2018 року на посаді начальника ДПІ у Києво-Святошинському районі ГУ ДФС у Київській області поновлено ОСОБА_4, відтак заявник просив роз`яснити виконання постанови суду апеляційної інстанції щодо поновлення на посаді ОСОБА_1 .
34. Ухвалою від 03 вересня 2018 року Київський апеляційний адміністративний суд залишив вказану заяву без задоволення, мотивувавши таке рішення тим, що відповідач по суті просить роз`яснити порядок виконання судового рішення у зв`язку з обставинами, які не були предметом розгляду в межах цієї справи та виникли після розгляду справи по суті позовних вимог, що не узгоджується з правилами статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України.
V. Касаційне оскарження
35. У касаційній скарзі Києво-Святошинська ОДПІ просить скасувати постанову апеляційного суду від 24 травня 2018 від в частині задоволених позовних вимог.
36. Відповідач зазначив про встановлені під час службового розслідування обставини щодо неналежної організації позивачкою роботи і наслідки, до яких призвели її дії. Переконує, що висновок службового розслідування про неналежне виконання посадових обов`язків та наявність в діях позивача як державного службовця складу дисциплінарного проступку є обґрунтованим і підтверджується встановленими під час службового розслідування обставинами.
37. Наголосив, що неналежне виконання позивачкою як начальником Києво-Святошинської ОДПІ вимог наказу ДФС від 13 квітня 2016 року № 314 призвело до того, що "ризикові" суб`єкти господарювання отримали можливість реєструвати податкові накладні, відтак сформували податкових зобов`язань у 2016 році на загальну суму 85 млн грн та розповсюдили у ланцюгу постачання неправомірно сформований "ліміт з ПДВ".
38. На переконання відповідача, підстав для скасування оскарженого наказу і поновлення позивача на займаній посаді немає.
39. У касаційній скарзі на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2018 року Києво-Святошинська ОДПІ просить скасувати вказану ухвалу і направити справу до суду апеляційної інстанції для надання роз`яснення постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2018 року.
40. Обґрунтовуючи свої вимоги відповідач зазначив, що на підставі постанови Окружного адміністративного суду м. Києва від 12 липня 2016 року (справа № 826/2101/16) видано наказ № 1227-о від 16 липня 2018 року, яким на посаді начальника ДПІ у Києво-Святошинському районі ГУ ДФС у Київській області поновлено ОСОБА_4 .
41. На підставі постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2018 року на посаді начальника Києво-Святошинської ОДПІ підлягає поновленню ОСОБА_1 .
42. За описаних обставин відповідачу не зрозуміло як виконувати постанову суду апеляційної інстанції щодо поновлення ОСОБА_1, адже, як можна зрозуміти з його мотивації, на аналогічну посаду вже поновлено іншу особу за іншим судовим рішенням.
43. ДФС у касаційній скарзі теж просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції в частині задоволених позовних вимог і залишити в силі рішення суду першої інстанції в цій справі.
44. Мотиви, якими ДФС обґрунтовує свої вимоги, за змістом подібні до тих, які зазначила Києво-Святошинська ОДПІ.
45. Ухвалою від 7 квітня 2020 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду закінчив підготовчі дії у справі і призначив її до розгляду в судовому засіданні з викликом сторін.
46. Судове засідання, призначене у цій справі на 29 квітня 2020 року, колегія суддів за клопотанням відповідача відклала на 20 травня 2020 року. Про місце, дату і час наступного судового засідання у справі (20 травня 2020 року о 09:30 год.) сторони повідомлені належним чином.
47. 12 травня 2020 року до суду знову надійшло клопотання голови з реорганізації Головного управління ДФС у Київській області, у якому він просить відкласти розгляд цієї справи на іншу дату. Розглянувши зазначену заяву, оцінивши викладені в ній мотиви колегія суддів дійшла висновку, що обґрунтованих підстав для повторного відкладення судового засідання в цій справі немає.
48. З урахуванням того, що у визначені судом місце, дату і час касаційного розгляду справи позивач та/або її представник, а також представники відповідачів не з`явилися, колегія суддів ухвалила перейти до розгляду цієї справи у порядку письмового провадження.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування.
49. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 889-VIII (набрав чинності з 1 травня 2016 року) державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо:
1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів;
2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів;
3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг;
4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства;
5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням;
6) управління персоналом державних органів;
7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.
50. Згідно з частиною другою статті 1 Закону № 889-VIII державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.
51. Відповідно до частини першої статті 8 Закону № 889-VIII державний службовець зобов`язаний: 1) дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки; 3) поважати гідність людини, не допускати порушення прав і свобод людини та громадянина; 4) з повагою ставитися до державних символів України; 5) обов`язково використовувати державну мову під час виконання своїх посадових обов`язків, не допускати дискримінацію державної мови і протидіяти можливим спробам її дискримінації; 6) забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; 7) сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки; 8) виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України; 9) додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції; 10) запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби; 11) постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності; 12) зберігати державну таємницю та персональні дані осіб, що стали йому відомі у зв`язку з виконанням посадових обов`язків, а також іншу інформацію, яка відповідно до закону не підлягає розголошенню; 13) надавати публічну інформацію в межах, визначених законом.