ПОСТАНОВА
Іменем України
20 травня 2020 року
Київ
справа №814/2938/17
провадження №К/9901/61314/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.,
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до начальника Управління Служби безпеки України у Миколаївській області Ляха Олексія Анатолійовича, Управління Служби безпеки України у Миколаївській області, треті особи: Миколаївська обласна державна адміністрація, Адміністрація Президента України, Кабінет Міністрів України, про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 26 березня 2018 року (суддя Біоносенко В.В.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2018 року (судді Осіпов Ю.В., Бойко А.В., Єщенко О.В.),
І. Суть спору та встановлені судами фактичні обставини справи.
1. У грудні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду до адміністративним позовом до начальника Управління Служби безпеки України в Миколаївській області Ляха О.А. та Управління Служби безпеки України в Миколаївській області (далі - Управління СБУ) і з урахуванням заяви про зміну предмета позову просив визнати протиправним та скасувати розпорядження Управління СБУ № 117д від 24.11.2017, підписаного начальником Управління СБУ Лях О.А. в частині скасування допуску до державної таємниці за формою 3 голові Арбузинської районної державної адміністрації Миколаївської області Палію О.В.
2. Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтував тим, що визначених у статті 23 Закону України від 21.01.1994 № 3855-ХІІ "Про державну таємницю" (далі - Закон № 3855-ХІІ) підстав для скасування допуску до державної таємниці стосовно нього не було.
3. У справі встановлено, що Указом Президента України від 31.03.2015 № 359/2015-рп ОСОБА_1 призначений на посаду голови Арбузинської районної державної адміністрації Миколаївської області.
4. За розпорядженням начальника Управління СБУ від 12.06.2015 ОСОБА_1 надано допуск до державної таємниці за формою 3.
5. Управління СБУ 23.11.2017 провело позапланову тематичну перевірку стану охорони державної таємниці в Арбузинській районній державній адміністрації Миколаївській області. Під час перевірки встановлено 27 фактів порушення щодо поводження з секретними документами, обладнання приміщення режимно-секретної частини, використання незахищених електронних засобів інформації та інше.
6. Зазначені порушення відповідач розцінив як порушення вимог обліку та зберігання секретних документів і справ, створення загрози витоку секретної інформації, порушення вимог режиму секретності щодо організації порядку знищення носіїв секретної інформації, порушення вимог проведення періодичних перевірок.
7. 24.11.2017 спеціаліст ВОДТ Управління СБУ Павлюк Н.П. на підставі вказаного вище акта перевірки склав Висновок про скасування ОСОБА_1 допуску до державної таємниці, який затверджений начальником Управління СБУ та погоджений з начальником ВОДТ Управління СБУ Шишкіним Р.О.
8. Відтак начальник Управління СБУ Лях О.А., на підставі акта перевірки та висновку та у зв`язку з виявленням обставин, передбачених пунктом 3 частини другої статті 23, частини другої статті 26 Закону № 3855-ХІІ видав розпорядження № 117д від 24.11.2017, яким скасував допуск ОСОБА_1 до державної таємниці.
9. 24.11.2017 начальник Управління СБУ своїм листом вих. № 64/33-10854 повідомив ОСОБА_1 про скасування його допуску до державної таємниці з зазначенням порушень, виявлених під час перевірки в Арбузинської районної державної адміністрації, та підстав ухвалення такого рішення.
10. Не погодившись з правомірністю цього наказу, позивач звернувся до суду.
ІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.
11. Миколаївський окружний адміністративний суд рішенням від 26 березня 2018 року відмовив у задоволенні позову.
12. Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 11 липня 2018 року залишив без змін рішення суду першої інстанції.
13. Суди попередніх інстанцій зазначили, що відповідно до вимог Закону № 3855-ХІІ раніше наданий допуск до державної таємниці може бути скасовано за невиконання громадянином обов`язків щодо збереження державної таємниці, яка йому довірена або довірялася раніше. Одним з таких обов`язків є виконання вимог режиму секретності.
14. Суди зауважили також, що законодавство не містить вичерпного переліку порушень, що можуть слугувати підставою для скасування раніше наданого допуску до державної таємниці.
15. Оцінка виявлених фактів порушення вимог режиму секретності як підстави для прийняття рішення про скасування раніше наданого допуску до державної таємниці належить до дискреційних повноважень спеціального визначеного органу, на який покладено здійснювати контроль у сфері державної таємниці - Службу безпеки України.
16. У цій справі підставою для видання оскарженого розпорядження від 24.11.2017 №-117д, яким позивачу скасовано допуск до державної таємниці, слугував виявлений за наслідками тематичної перевірки стану охорони державної таємниці в Арбузинській районної державної адміністрації факт невиконання позивачем вимог режиму секретності, про що складено акт від 24.11.2017.
17. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції зазначив, що Управління СБУ при прийнятті спірного розпорядження діяло правомірно.
ІІІ. Касаційне оскарження.
18. У касаційній скарзі позивач просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
19. Зазначив, що у сфері відносин щодо охорони державної таємниці, зокрема у питаннях, які стосуються надання чи скасування допуску до державної таємниці Служба безпеки України справді наділена широкими дискреційними повноваженнями (з огляду на її завдання та функції у цій сфері). Водночас, наданий Службі безпеки України обсяг повноважень дає підстави вважати, що при прийнятті рішень, зокрема про скасування допуску до державної таємниці, цей орган певною мірою виконує функцію суду, що своєю чергою зобов`язує його мотивувати свої рішення задля дотримання принципу рівності і змагальності сторін.
20. При прийнятті розпорядження, яке є предметом оскарження, відповідач, на думку позивача, не врахував усіх доводів, аргументів та обставин, які повідомив позивач, тож не надав мотивованої відповіді на всі поставлені питання, які вимагали пояснень.
21. Переконує, що визначена Порядком організації та забезпечення режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2013 № 939 (далі - Порядок № 939) процедура проведення перевірки не передбачає як одного із наслідків безумовне скасування допуску до державної таємниці якщо будуть виявлені порушення режиму секретності. У разі виявлення певних порушень керівнику дається час на їх усунення, а також для надання можливості викласти окрему письмову думку з приводу викладених в акті недоліків. У цій справі відповідач провів перевірку за відсутності позивача як керівника органу, в якому проводилася тематична перевірка, не надав можливості надати пояснення та усунути порушення. Тому на дату оформлення акта від 24.11.2017 відповідач не мав підстав для прийняття рішення за наслідками перевірки (без пояснень осіб, кого стосуються виявлені порушення). Наголосив, що суди попередніх інстанцій цим обставинам не надали належної правової оцінки.
22. Зауважив також, що він як голова районної державної адміністрації зобов`язаний здійснювати постійний контроль за забезпеченням охорони державної таємниці (стаття 37 Закону № 3855-ХІІ), водночас як громадянин, якому надано допуск до державної таємниці за формою 3, він підписав письмове зобов`язання виконувати вимоги режиму секретності, що в площині правових підстав для скасування допуску до державної таємниці не є одним і тим самим зобов`язанням.
23. Позивач зазначив, що суди попередніх інстанцій поверхово дослідили обставини цієї справи, безпідставно не взяли до уваги його доводів з приводу процедурних порушень, які допустив відповідач, та щодо помилковості поставлених йому за провину діянь. Судові рішення не містять належної мотивації, а висновки, яких дійшли, ґрунтуються на хибному трактуванні положень законодавства і помилковій оцінці обставин справи.
24. Управління СБУ подало відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити оскаржені судові рішення без змін. Вважає, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій правильні та обґрунтовані.
25. Відповідач серед іншого зазначив про помилковість доводів позивача стосовно порушення процедури в частині оформлення акта перевірки і обов`язкової присутності голови райдержадміністрації.
26. З посиланням на статті 23, 26, 28, 37 Закону № 3855-ХІІ відповідач ствердив, що невиконання керівником своїх обов`язків (контролю за забезпеченням охорони державної таємниці) є похідним від невиконання загальних обов`язків громадянина щодо збереження державної таємниці. Виявивши за наслідками перевірки обставини, передбачені статтею 23 Закону № 3855-ХІІ (про що складено акт від 24.11.2017 № 64/4/116т) Управління СБУ мало достатні підстави для прийняття оскарженого розпорядження. Водночас відповідач наголосив, що скасування допуску до державної таємниці не є видом покарання. Залежно від тяжкості вчиненого винна особа може бути притягнута до дисциплінарної, адміністративної чи кримінальної відповідальності.
27. При прийнятті спірного розпорядження Управління СБУ діяло на підставі і в межах своїх повноважень, доводи касаційної скарги цього не спростовують.
28. Кабінет Міністрів України подав відзив на касаційну скаргу, у якому теж просить відмовити у задоволенні касаційної скарги.
29. Зазначив, що факт невиконання обов`язків головою Арбузинської райдержадміністрації виявлено під час перевірки Управління СБУ, про що складено акт від 24.11.2017 № 64/4/116т. На цій підставі прийнято спірне розпорядження, підстав для скасування якого немає.
30. Миколаївська обласна державна адміністрація теж подала відзив, просить залишити оскаржені судові рішення без змін, касаційну скаргу - без задоволення.
31. Зокрема зазначила, що Управління СБУ при проведенні перевірки діяло правомірно, а доводи позивача щодо функції суду, яку виконує цей орган у спірних правовідносинах, відтак його аргументи про порушення процедури прийняття рішення в цій справі безпідставні. Вважає, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій правильні і обґрунтовані, підстав для скасування судових рішень немає.
ІV. Релевантні джерела права й акти їх застосування.
32. Відповідно до статті 1 Закону № 3855-ХІІ допуск до державної таємниці - це оформлення права громадянина на доступ до секретної інформації.
33. За статтею 5 Закону № 3855-ХІІ забезпечення охорони державної таємниці відповідно до вимог режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, діяльність яких пов`язана з державною таємницею, покладається на керівників зазначених органів, підприємств, установ і організацій.