ПОСТАНОВА
Іменем України
20 травня 2020 року
Київ
справа №П/811/1657/16
адміністративне провадження №К/9901/39119/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом товариства з обмеженою відповідальністю промислово-комерційне підприємство "Евіс" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправною та скасування постанови за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Добродняк І.Ю., Бишевської Н.А., Семененка Я.В. від 21 березня 2017 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2016 року товариство з обмеженою відповідальністю промислово-комерційне підприємство "Евіс" (далі - ТОВ ПКП "Евіс", позивач) звернулося до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України, відповідач), в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову № 1021-04-15-76 від 4 листопада 2016 року про накладення на позивача штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Позовні вимоги обґрунтовані порушенням відповідачем порядку проведення перевірки, оскільки таку проведено без повідомлення позивача; позивач також вказує не те, що його не повідомлено про складення документів за результатом перевірки, жодних запитів щодо надання пояснень та матеріалів з питань, які виниклі під час перевірки, від відповідача не надходило. Зазначає, що висновки, наведені в акті перевірки про несвоєчасну фіксацію позивачем прихованих робіт у загальному журналі робіт, не відповідають дійсності, оскільки акти на закриття прихованих робіт відповідають даним загального журналу робіт і дати виконання видів робіт в актах співпадають з датами записів цих робіт в журналах, тому накладення на підприємство штрафних санкцій в сумі 26100 грн вважає безпідставним.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 23 січня 2017 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що посадові особи Державної архітектурно-будівельної інспекції України при прийнятті оскаржуваної постанови діяли в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; виявлені під час перевірки порушення підтверджені наявними у матеріалах справи доказами.
Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2017 року апеляційну скаргу ТОВ ПКП "Евіс" задоволено, постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 23 січня 2017 року скасовано та прийнято нову постанову про задоволення позову.
Ухвалюючи постанову про задоволення апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що ДАБІ України під час проведення перевірки та ухвалення оскаржуваної постанови допустило порушення встановленого законодавством порядку, а виявлені під час перевірки та зафіксовані в акті перевірки порушення не підтвердились під час розгляду справи.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ДАБІ України звернулося з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити у силі постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 23 січня 2017 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі позивач вказує на те, що суд апеляційної інстанції дійшов хибних висновків про незабезпечення участі позивача під час проведення перевірки та розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, оскільки останній повідомлявся про перевірку, а всі документи, складені за результатом проведеної перевірки, у тому числі протокол від 21 жовтня 2016 року, в якому зазначалось про час та місце розгляду справи, надіслані інспекцією засобами поштового зв`язку, що свідчить про належне повідомлення позивача про розгляд справи.
Крім того, скаржник зазначає, що виявлені під час перевірки правопорушення підтверджуються положеннями ДБН А.3.1-5-2009, якими визначено, що загальний журнал робіт і акти на закриття прихованих робіт є саме робочою документацією, а тому вважає висновки суду апеляційної інстанції про непідтвердження факту вчинення правопорушення позивачем хибними.
Від представника ТОВ ПКП "Евіс" надійшли заперечення на касаційну скаргу ДАБІ України, в яких зазначається, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, прийнятим на підставі правильного застосування норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу до суду подано 11 травня 2017 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 29 червня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № П/811/1657/16, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.
Ухвалою Верховного Суду від 19 травня 2020 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № П/811/1657/16 за касаційною скаргою ДАБІ України суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Скаржником подано клопотання про забезпечення його участі під час розгляду справи у касаційному порядку у судовому засіданні, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 19 травня 2020 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі зібраних у матеріалах справи доказів встановлено, що на підставі наказу ДАБІ України № 685 від 28 вересня 2016 року головним інспектором Управління ДАБІ у Херсонській області проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва "Реконструкція існуючої точки прийому зерна з встановленням нового автомобілерозвантажувача на території ПАТ "Новокаховський комбінат хлібопродуктів" по вул. Промислова, 13, м. Таврійськ, м. Нова Каховка, Херсонська область".
21 жовтня 2016 року за результатами даної перевірки складений акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зафіксовано, що підрядник будівництва ТОВ ПКП "Евіс" вів виконавчу документацію з порушеннями, а саме: акти на закриття прихованих робіт не відповідають даним загального журналу робіт, а саме: дати виконання видів робіт в актах не співпадають з датами записів цих робіт в журналі, приховані роботи не своєчасно фіксувались, що є порушенням ДБН А.3.1-5-2009 "Організація будівельного виробництва".
Також 21 жовтня 2016 року складений припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, в якому зазначено, що відповідальність за виявлені правопорушення передбачена пунктом 6 частини третьої статті 2 Закону України "Про відповідальність за порушення містобудівної діяльності" та повідомлено, що розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відбудеться 4 листопада 2016 року у приміщенні Інспекції.
Вказані акт перевірки, припис та протокол від 21 жовтня 2016 року надіслані інспекцією засобами поштового зв`язку, але отримані підприємством 7 листопада 2016 року.
4 листопада 2016 року за результатами розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності уповноваженою особою управління ДАБІ у Херсонські області винесено постанову № 1021-04-15-76 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою за порушення ДБН А.3.1-5-2009 "Організація будівельного виробництва" до підприємства застосовано штрафні санкції у розмірі 26100 грн. на підставі пункту 6 частини третьої статті 2 Закону України "Про відповідальність за порушення містобудівної діяльності".
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2017 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно з положеннями частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Відповідно до абзацу другого частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідний Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 553).
Пунктом 1 Порядку № 553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється ДАБІ України та її територіальними органами.
Пунктом 5 Порядку № 533 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Відповідно до пункту 6 Порядку № 533 плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Пунктами 16-22 Порядку № 553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в інспекції.
Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в інспекції, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку.
Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідної інспекції або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.
Якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.
У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та отримання припису, посадова особа інспекції робить в акті відповідний запис.
У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.
Зі змісту наведених правових норм можна дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Перевірка проводиться у присутності суб`єкта містобудівної діяльності або його представника. Якщо суб`єкт містобудівної діяльності, який присутній під час здійснення перевірки, відмовляється від підпису акта, протоколу та припису, про це ставиться відповідна відмітка з подальшим направленням складених документів засобами поштового зв`язку.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19 червня 2018 року у справі № 810/3517/17, від 22 жовтня 2018 року у справі № 153/876/17, від 10 липня 2019 року у справі № 521/17659/17, від 26 лютого 2020 року у справі № 826/13788/15.
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що 21 жовтня 2016 року посадовими особами Департаменту ДАБІ у Херсонській області проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва "Реконструкція існуючої точки прийому зерна з встановленням нового автомобілерозвантажувача на території ПАТ "Новокаховський комбінат хлібопродуктів" по вул. Промислова, 13, м. Таврійськ, м. Нова Каховка, Херсонська область", за результатами якої було складено акт перевірки, протокол про адміністративне правопорушення та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 21 жовтня 2016 року.