ПОСТАНОВА
Іменем України
18 травня 2020 року
Київ
справа №640/1440/19
адміністративне провадження №К/9901/8187/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Державної служби геології та надр України (відповідач за зустрічним позовом)
до Товариства з обмеженою відповідальністю "Екологічні системи України" (позивач за зустрічним позовом)
про припинення права користування надрами
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Екологічні системи України"
на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 вересня 2019 року (ухвалене у складі головуючого судді Шрамко Ю.Т.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Лічевецького І.О., судді Кобаля М.І., судді Мельничука В.П.),
В С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
Державна служба геології та надр України (далі також - Держгеонадра) звернулася до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Екологічні системи України" (далі також - ТОВ "Екологічні системи України"), у якому просила припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №3480 від 21 січня 2009 року, виданого ТОВ "Екологічні системи України".
На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що відповідач порушив законодавство у сфері надрокористування внаслідок невиконання особливих умов дозволу на користування надрами.
Посилаючись на те, що всупереч положенням Кодексу України про надра та Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами Державна служба геології та надр України не внесла зміни до спеціального дозволу на користування надрами, у зустрічному позові ТОВ "Екологічні системи України" просило:
визнати протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо невидачі наказу про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами №3480 від 21 січня 2009 року;
зобов`язати Державну службу геології та надр України видати наказ про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами №3480 від 21 січня 2009 року відповідно до поданих заяв.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 вересня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року, адміністративний позов Державної служби геології та надр України задоволено повністю. Припинено право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №3480 від 21 січня 2009 року, наданого ТОВ "Екологічні системи України". У задоволенні зустрічного позову відмовлено.
Задовольняючи первинний позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з наявності підстав для задоволення позову, оскільки знайшли своє підтвердження обставини щодо порушення відповідачем вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр, що є підставою для застосування наслідків, передбачених пунктом 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра щодо припинення права користування надрами.
Відмовляючи у задоволенні зустрічного позову, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що ТОВ "Екологічні системи України", звертаючись із заявами про внесення змін до спеціального дозволу, фактично мало на меті невиконання законного припису Державної служби геології та надр України щодо усунення виявлених порушень.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ТОВ "Екологічні системи України" звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким у задоволенні первісного позову Державної служби геології та надр України до ТОВ "Екологічні системи України" відмовити, а зустрічний позов ТОВ "Екологічні системи України" до Державної служби геології та надр України задовольнити.
В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що рішення судів попередніх інстанцій, якими задоволено позовні вимоги Державної служби геології та надр України та відмовлено у задоволенні зустрічного позову ТОВ "Екологічні системи України"; зокрема, припинено право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №3480 від 21 січня 2009 року (далі - Дозвіл № 3480), наданого ТОВ "Екологічні системи України", прийняті з порушенням судами норм матеріального та процесуального права.
Так, в касаційній скарзі зазначається, що відповідно до абзацу 2 статті 26 Закону України "Про нафту і газ" дія спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами може бути тимчасово зупинена виключно за результатами проведення заходів державного геологічного контролю центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, безпосередньо або за поданням органів державного гірничо-технічного, екологічного і санітарного контролю та органів місцевого самоврядування.
Пунктом 5 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2011 року №1294 (в редакції, що діяла на момент винесення наказу №448), визначено, що державний геологічний контроль здійснюється шляхом проведення органами державного геологічного контролю планових і позапланових перевірок надрокористувачів.
У зв`язку із чим, скаржник вважає, що висновки про порушення умов надрокористування викладені без проведення перевірки уповноваженим органом є неправомірними. Таким чином, Держгеонадра протиправно зупинивши дію спеціального дозволу, відповідно, зупинило можливість надрокористувача виконувати на наданій йому в користування ділянці надр цільові роботи, передбачені Дозволом №3480, однак зазначеним обставинам судами попередніх інстанцій не була надана правова оцінка.
Крім того, посилається скаржник і на те, що відповідачем не було дотримано встановленого порядку припинення права користування надрами.
Скаржник, серед іншого, просить сформувати на підставі частини другої статті 19 Конституції України, статті 25 Кодексу України про надра (права користувачів надр охороняються законом і можуть бути обмежені лише у випадках, передбачених законодавством України), частини першої статті 26 Закону України "Про нафту і газ" (дія спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами може бути тимчасово зупинена виключно за результатами проведення заходів державного геологічного контролю центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, безпосередньо або за поданням органів державного гірничо-технічного, екологічного і санітарного контролю та органів місцевого самоврядування), абзацу 7 частини сьомої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру, зокрема, у випадку здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення) та пункту 23 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №615 від 30 травня 2011 року, позицію, згідно з якою відповідальність за порушення у сфері надрокористування настає у чітко визначених законом випадках, за наявності встановлених порушень, які відбулися з вини надрокористувача.
Додатково скаржник вказує на невмотивованість оскаржуваних рішень судів в частині, що мають значення для вирішення справи в розрізі законодавчих гарантій права надрокористувачів, зокрема: права на позитивне вирішення клопотання про внесення Держгеонадра змін до Програми робіт з створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове значення; права на дотримання Держгеонадра порядку застосування заходів до надрокористувачів у формі зупинення на підставі листа Державної фіскальної служби України дії спеціального дозволу, що передувало прийняттю позивачем рішення про ініціювання питання анулювання цього дозволу; права на достатній час для усунення порушень, які слугували підставою для зупинення дії спеціального дозволу; права на спростування виявлених Держгеонадра порушень, які стали підставою для зупинення дії спеціального дозволу, у процедурі планової або позапланової перевірки надрокористувача; права та фактичної можливості усунути порушення, які слугували підставою для зупинення дії спеціального дозволу, у період такої зупинки.
Позиція інших учасників справи
23 квітня 2020 року до суду надійшов відзив Держгеонадра на касаційну скаргу ТОВ "Екологічні системи України", в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
Касаційна скарга надійшла до суду 23 березня 2020 року.
Ухвалою Верховного Суду від 30 березня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі №640/1440/19, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 9 квітня 2020 року справу призначено до розгляду в судове засідання на 12 травня 2020 року о 14 годині 00 хвилин з повідомленням та викликом учасників справи колегією у складі трьох суддів, однак у зв`язку із неявкою сторін у судове засідання та заявленим клопотанням ТОВ "Екологічні системи України" від 7 травня 2020 року про розгляд справи в письмовому провадженні, ухвалою суду, постановленою без виходу до нарадчої кімнати від 12 травня 2020 року постановлено продовжити розгляд справи №640/1440/19 в письмовому провадженні.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 21 січня 2009 року ТОВ "Екологічні системи України" було видано спеціальний дозвіл на користування надрами №3480, метою якого є створення наукового полігону на Жуківській площі у частині геологічного вивчення, у т.ч. дослідно-промислової розробки, впровадження новітніх технологій з метою поглибленого вилучення нафти і газу.
Пунктами 4, 6 Особливих умов цього Дозволу передбачено обов`язкове виконання надрокористувачем обсягів та термінів, викладених в Програмі робіт на Жуківській площі, а також обов`язковий моніторинг та наукове супроводження виконання особливих умов користування надрами, передбачених дозволом та угодою про користування надрами, відповідно до абзацу 3 пункту 26 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №615 від 30 травня 2011 року.
Відповідно до пунктів 3.1, 3.2, 3.6 Угоди про умови користування надрами з метою створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове значення, наукові полігони по видобуванню корисних копалин №3480 від 6 вересня 2012 року умови користування надрами, види та строки виконання надрокористувачем робіт з метою створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове значення, наукові полігони, на нафту, газ, газовий конденсат протягом строку дії Дозволу №3480 визначається в Програмі робіт з створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове значення, наукові полігони, підписується сторонами і є Додатком 2 та невід`ємною частиною цієї Угоди. Програма робіт у цілому або окремі її показники, у разі потреби можуть уточнюватися або змінюватися за взаємною згодою сторін у межах дії Дозволу та цієї Угоди відповідно до позитивного висновку спеціалізованого державного геологічного підприємства, установи та організації, яке приводить моніторинг та наукове супроводження виконання особливих умов користування надрами. Особливі умови користування надрами визначаються в Дозволі та цією Угодою і є обов`язковими до виконання надрокористувачем.
За змістом Програми робіт зі створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове значення, наукові полігони Жуківська площа, що є Додатком 2 до Угоди про умови користування надрами з метою створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове значення, наукові полігони по видобуванню корисних копалин ТОВ "Екологічні системи України", зобов`язане було у період з IV кварталу 2015 року по І квартал 2015 року здійснити буріння пошукової свердловини №1 проектною глибиною 4 500 м.
У період з 29 вересня 2015 року по 30 вересня 2015 року посадовими особами Держгеонадра було проведено планову перевірку ТОВ "Екологічні системи України", результати якої оформлено актом №26/3480 від 30 вересня 2015 року.
Названим заходом контролю встановлено невиконання надрокористувачем Програми робіт зі створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове значення, наукові полігони Жуківська площа внаслідок нездійснення буріння пошукової свердловини №1.
За таких обставин, ТОВ "Екологічні системи України" видано припис №21/26/3480 від 30 вересня 2015 року.
27 січня 2016 року сторонами підписано нову редакцію Програми робіт з створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення Жуківська площа.
Відповідно до цієї Програми робіт ТОВ "Екологічні системи України" мало здійснити буріння пошукової свердловини №1 у період з ІІ кварталу 2016 року по ІІІ квартал 2017 року.
У зв`язку з ненаданням ТОВ "Екологічні системи України" на запит інформації та документального підтвердження щодо виконання Угоди про умови користування надрами та Програми робіт Держгеонадра було видано наказ №448 від 17 жовтня 2017 року, яким зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами №3480 від 21 січня 2009 року.
У період з 6 березня 2018 року по 12 березня 2008 року Держгеонадра проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади тощо), за результатами якої складено акт №2/3480 від 12 березня 2018 року.
За даними цього акта ТОВ "Екологічні системи України", серед іншого, порушено вимоги статті 24 Кодексу України про надра, статей 20, 28 Закону України "Про нафту і газ" внаслідок невиконання Особливих умов Дозволу та Програми робіт (не пробурена пошукова свердловина №1).
12 березня 2018 року Держгеонадра видала припис №2/3480 з вимогою у строк до 12 квітня 2018 року усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування.
У частині зустрічного позову, судом першої інстанції встановлено, що 27 березня 2018 року ТОВ "Екологічні системи України" звернулось до Держгеонадра із заявою №01-26/03-18 на зміну програми робіт, в якій просило змінити попередню Програму робіт (зміщення термінів виконання робіт).
Листом №7438/03/12-18 від 3 травня 2018 року ТОВ "Екологічні системи України" повідомлено про повернення заяви, оскільки у зв`язку з кадровими змінами в Держгеонадра наданий підприємством проект угоди про умови користування надрами втратив актуальність.
14 травня 2018 року ТОВ "Екологічні системи України" звернулось до Держгеонадра із заявою №01-10/05-18 про зміну програми робіт.
Листом №15100/03/12-18 від 6 серпня 2018 року заяву повернуто, оскільки пунктом 17 Порядку визначено, що внесення змін до угоди про умови користування надрами здійснюється без внесення змін до дозволу за наявності інформації органів державного геологічного контролю про відсутність порушень надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр, проте наказом Держгеонадра від 17 жовтня 2017 року №448 зупинено дію Дозволу №3480, а на засіданні Комісії з питань надрокористування від 18 квітня 2018 року №5/2018 прийнято рішення рекомендувати Держгеонадра анулювати в судовому порядку Дозвіл №3480.
26 липня 2018 року ТОВ "Екологічні системи України" звернулось до Держгеонадра із листом № 01-25/07-18 про направлення документів з оновленою програмою робіт (в частині зміщення термінів виконання робіт).
Листом №16718/03/12-18 від 23 серпня 2018 року ТОВ "Екологічні системи України" повідомлено про повернення вказаної заяви, оскільки пунктом 17 Порядку №615 визначено, що внесення змін до угоди про умови користування надрами здійснюється без внесення змін до дозволу за наявності інформації органів державного геологічного контролю про відсутність порушень надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр, проте наказом Держгеонадра від 17 жовтня 2017 року №448 зупинено дію Дозволу №3480, а на засіданні Комісії з питань надрокористування від 18 квітня 2018 року №5/2018 прийнято рішення рекомендувати Держгеонадра анулювати в судовому порядку Дозвіл №3480.
24 вересня 2018 року ТОВ "Екологічні системи України" звернулось до Державної служби геології та надр України з листом №01-23/09-18, у якому просило повторно розглянути питання щодо поновлення дії Дозволу №3480, а також надати рекомендацію Комісії щодо зміни Програми робіт виходячи з сьогодення та наведених примірних угод до спеціальних дозволів на використання надр та програм робіт, що наведені на офіційному сайті Держгеонадра.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанції доводів учасників справи
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 27 вересня 2019 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2020 року не відповідають, а доводи касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Статтею 60 Кодексу України про надра передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України. Згідно з частиною першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року №1174, Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовані Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615 (далі - Порядок №615).
Відповідно до пункту 10 Порядку №615 невід`ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов`язаної з використанням ділянки надр.
Відповідно до пункту 22 цього ж Порядку № 615 дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Мінприроди з підстав, передбачених Законом України "Про оцінку впливу на довкілля", центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі: 1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; 2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов`язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров`ю працівників або населення; 4) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища; 5) наявності підстав, передбачених Законом України "Про санкції".
Пунктом 23 Порядку №615 визначено, що право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
Відповідно до частин першої, другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.
Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу України про надра, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.
Верховним Судом України у постановах від 25 червня 2011 року у справі № 21-36а11, від 19 вересня 2011 року у справі № 21-164а11 та від 10 грудня 2013 року у справі № 21-450а13 та Верховного Суду від 10 травня 2018 року у справі № 802/4846/13-а та від 26 червня 2018 року у справі № 802/923/14-а було зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.