ПОСТАНОВА
Іменем України
20 травня 2020 року
Київ
справа №813/3463/16
адміністративне провадження №К/9901/5461/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 01.11.2017 у складі колегії суддів: Шавеля Р.М. (головуючий), Затолочного В.С., Улицького В.З. у справі №813/3463/16 за позовом Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Піраміда" до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові про визнання протиправною та скасування постанови,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Піраміда" (далі - позивач) звернулося до суду з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові (далі - відповідач), в якому просило визнати незаконною та скасувати постанову відповідача №07-вих-1530/14 від 31.08.2016 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
2. Постановою Сихівського районного суду м. Львова від 04 липня 2017 року у задоволенні позову відмовлено.
3. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2017 року апеляційну скаргу позивача задоволено. Постанову Сихівського районного суду м. Львова від 04 липня 2017 року скасовано, прийнято нове судове рішення про задоволення позову.
Визнано протиправною і скасовано постанову №07-вих-1530/14 від 31.08.2016р., винесену заступником начальника Інспекції державного архітектурно-будівельного контрою у м. Львові, якою визнано Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Піраміда" винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини 6 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф в сумі 14500 грн. Вирішено питання про судові витрати.
4. Судами попередніх інстанцій встановлені такі обставини справи:
4.1. 15.08.2016 відповідачем видано направлення №134-пп на проведення позапланової перевірки щодо будівельних робіт за адресою: м . Львів, вул. Новаківського, 3. Підставою для призначення вказаної перевірки слугувало колективне звернення мешканців вул. Новаківського у м. Львові.
4.2. Провідним спеціалістом відділу інспекційної роботи відповідача здійснено 18.08.2016 виїзд за місцем проведення будівельних робіт "Реконструкція з розширення житлового будинку на вул. Новаківського, 3 за рахунок прибудови та надбудови (перша черга) у м. Львові" для проведення позапланової перевірки.
4.3. 18.08.2016 вказаною посадовою особою відповідача складено Акт про недопущення посадових осіб органу державного будівельно-архітектурного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій, згідно якого керівництвом ОСББ "Піраміда" не допущено посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на реконструкцію з розширенням житлового будинку по вул. Новаківського, 3 у м. Львові, за рахунок прибудови та надбудови для проведення позапланової перевірки.
4.4. Відповідно до протоколу від 18.08.2016 про правопорушення у сфері містобудівної діяльності замовником будівництва ОСББ "Піраміда" не забезпечено 18.08.2016 доступ посадових осіб Інспекції ДАБК у м.Львові до об`єкта будівництва - реконструкція з розширенням житлового будинку по вул. Новаківського, 3 у м.Львові, за рахунок прибудови та надбудови, для проведення позапланової перевірки та не надано документів, необхідних для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, що кваліфікується як недопущення посадових осіб державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки.
4.5. На підставі вказаних Акта та протоколу відповідачем винесено постанову № 07-вих-1530/14 від 31.08.2016, відповідно до якої за не допуск до перевірки на підставі пункту 2 частини 6 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" на позивача накладено штраф в розмірі 14500 грн.
5. Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції виходив з того, що дослідженими по справі доказами підтверджено факт не допуску посадової особи відповідача до проведення перевірки.
5.1. Також суд першої інстанції вказав, що перевірка проведена відповідно до встановлених підстав. Оскаржена постанова прийнята уповноваженою особою в межах наданих повноважень.
6. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи судове рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про задоволення позову виходив з того, що орган державного архітектурно-будівельного контролю з метою допуску його посадових осіб до проведення перевірки та участі суб`єктів містобудування (їх представників) зобов`язаний повідомити останнього (за їх присутності) про проведення перевірки, також посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки. Лише у випадку належного повідомлення суб`єкта містобудування (за їх присутності) про проведення перевірки є можливим забезпечення участі суб`єктів містобудування (їх представників) під час проведення перевірки, а також встановлення факту не допуску до проведення перевірки.
6.1. Оскільки посадові особи ОСББ "Піраміда" не були повідомлені про проведення такої перевірки, останні не знаходилися на об`єкті будівництва під час проведення перевірки, їм не були пред`явлені службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки, останні не мали реальної змоги перешкодити проведенню перевірки.
6.2. Також суд апеляційної інстанції вказав, що відповідно до пункту 2 частини 6 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (у редакції, яка діяла на час винесення постанови про накладення штрафу) суб`єкти містобудування несуть відповідальність у вигляді штрафу за недопущення посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій, у розмірі десяти мінімальних заробітних плат. Вказана редакція пункту 2 частини 6 статті 2 цього Закону діяла до моменту набрання чинності (10.06.2017р.) змінами, що були внесені Законом України № 1817-VIII від 17.01.2017, якими передбачено відповідальність за недопущення посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій.
6.3. Разом з тим, згідно Положення про інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові, затвердженої ухвалою Львівської міської ради № 5118 від 30.09.2015, Інспекція ДАБК у м. Львові є виконавчим органом Львівської міської ради. Таким чином, інспектор відповідача є посадовою особою місцевого самоврядування і не належить до посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що виключало відповідальність за не допущення його до проведення перевірки 18.08.2016.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
7. Відповідач подав касаційну скаргу на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2017 року, в якій просить оскаржуване судове рішення скасувати, залишити в силі постанову Сихівського районного суду м. Львова від 04 липня 2017 року.
7.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права. Зокрема, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував до спірних правовідносин Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності", стаття 41 якого зобов`язує позивача допустити до перевірки посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.
7.2. Оскільки факт не допуску до перевірки було встановлено, у суду апеляційної інстанції не було підстав для висновку про обов`язок відповідача повідомляти позивача про час проведення позапланової перевірки.
7.3. На думку особи, яка подала касаційну скаргу, судом апеляційної інстанції під час висновку про відсутність факту порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності було неправильно застосовано статтю 9-1 Прикінцевих положень Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" в частині того, що відповідач став правонаступником центрального органу виконавчої влади - Державно-архітектурної будівельної інспекції України. Тому не допуск посадових осіб відповідача до проведення перевірки є порушенням вимог пункту 2 частини 6 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
8. Позивачем подано відзив на касаційну скаргу, у якому просить постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2017 року по справі залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
8.1. Аргументами в обґрунтування відзиву позивач зазначає, що суд апеляційної інстанції правильно встановив, що посадові особи відповідача не є посадовими особами органу державної влади, який здійснює контроль у сфері містобудівної діяльності, а є посадовими особами органу місцевого самоврядування. Тому не допуск їх до перевірки не може кваліфікуватись як порушення вимог пункту 2 частини 6 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
9. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) у редакції до 08.02.2020, у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
10. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Диспозиція пункту 2 частини 6 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (в редакції, чинній на час винесення оскаржуваної постанови) передбачала відповідальність за недопущення на об`єкти будівництва посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.
12. Постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року №671 "Деякі питання діяльності архітектурно-будівельного контролю" затверджено примірне положення про органи державного архітектурно-будівельного контролю. Пунктом 2 цієї постанови визначено, що органи державного архітектурно-будівельного контролю є правонаступниками прав та обов`язків ДАБІ щодо здійснення переданих повноважень відповідно до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". До завершення здійснення заходів утворення органів державного архітектурно-будівельного контролю в Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях та сільських, селищних, міських радах або визначення структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, на які покладаються повноваження, визначені Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", такі повноваження здійснює Державна архітектурно-будівельна інспекція.
13. Відповідно до пункту 1 частини 1 та частини 2 статті 9-1 Прикінцевих положень Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" на період до утворення (визначення) місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування органів державного архітектурно-будівельного контролю повноваження, визначені цим Законом, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Орган державного архітектурно-будівельного контролю починає здійснювати повноваження, визначені Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства", на наступний день після затвердження акта спільної комісії.
14. Судами попередніх інстанцій було встановлено, що відповідний акт спільної комісії було складено 28 квітня 2016 року, а відтак з 29 квітня 2016 року Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові стала правонаступником прав і обов`язків Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо здійснення переданих повноважень відповідно до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
15. Разом з тим, відповідно до Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09 липня 2014 року №294, Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем`єр-міністра України Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. До напрямків діяльності Держархбудінспекції віднесені: архітектурно-будівельний контроль та нагляд; дозвільна процедура: ліцензування; регуляторна діяльність.
16. При цьому відповідно до статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Держархбудінспекцію, як центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю і нагляду, уповноважено здійснювати державний нагляд за діяльністю виконавчих органів відповідних органів місцевого самоврядування. Відповідно до частини 5 статті 7 цього Закону вказані органи у межах делегованих цим Законом повноважень є підконтрольними Держархбудінспекції.