ПОСТАНОВА
Іменем України
20 травня 2020 року
Київ
справа №809/1031/16
адміністративне провадження №К/9901/32488/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Бевзенка В.М., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом публічного акціонерного товариства "Івано-Франківський завод "Промприлад" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправним та скасування постанови та наказу за касаційною скаргою представника публічного акціонерного товариства "Івано-Франківський завод "Промприлад" - Гаргата Дмитра Зіновійовича на постанову Івано-Франківського окружного адміністративного суду у складі колегії суддів: Григорука О.Б., Кишинського М.І., Кафарського В.В. від 7 листопада 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Глушка І.В., Большакової О.О., Макарика В.Я. від 9 лютого 2017 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У серпні 2016 року публічне акціонерне товариство "Івано-Франківський завод "Промприлад" (далі - ПАТ "Промприлад", позивач) звернулося до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України, відповідач), в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 1 серпня 2016 року № 212-8/107/40-212-10/7396 та наказ від 20 травня 2016 року № 307 на здійснення позапланової перевірки.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що перевірка відповідачем здійснена з порушенням Порядку здійснення архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 533).
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 7 листопада 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 9 лютого 2017 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що перевірка проведена у межах повноважень та у спосіб, що визначені Законом; відповідачем доведено належними та допустимими доказами факт вчинення позивачем виявлених під час перевірки порушення вимог законодавства у сфері містобудування.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 7 листопада 2016 року та ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 9 лютого 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ПАТ "Промприлад" звернулося з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення про задоволення адміністративного позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі позивач вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до необґрунтованого висновку про дотримання відповідачем встановленого порядку проведення перевірки, оскільки не дотримано встановленого у направленні строку проведення перевірки, а продовження строку здійснено у формі допису та без видачі окремого наказу про це, що суперечить вимогам Порядку № 553.
Від ДАБІ України заперечення або відзиву на касаційну скаргу ПАТ "Промприлад" не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу до суду подано 9 березня 2017 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 9 березня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 809/1031/16, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.
Ухвалою Верховного Суду від 14 травня 2020 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 809/1031/16 за касаційною скаргою ТОВ "Промприлад" суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі зібраних у матеріалах справи доказів встановлено, що наказом голови ДАБІ України Кудрявцева О.В. № 307 від 20 травня 2016 року, відповідно до статі 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 7 Порядку № 553, на підставі листа громадської організації "Стоп корупція" від 19 травня 2016 року № 205 наказано Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду ДАБІ України провести позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт серед інших, на об`єкті будівництва реконструкція виробничих приміщень у місті Івано-Франківську, вул. Академіка Сахарова, 23, замовник - ПАТ "Промприлад".
20 травня 2016 року першим заступником голови ДАБІ України видано направлення для проведення позапланової перевірки № 212-6/149/40-212-10/4790 об`єкта будівництва відповідача на вул. Академіка Сахарова, 23, строк дії якого з 25 травня 2016 року до 31 травня 2016 року. Разом з цим, заступником голови ДАБІ України строк проведення позапланової перевірки був продовжений з 14 липня 2016 року по 15 липня 2016 року, на підставі службової записки головного інспектора будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного контролю Управління державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 31 травня 2016 року.
Головними інспекторами будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного контролю Управління державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції України Чумачій А.В. та Скляровим О.С., у присутності замовника ОСОБА_2. та підрядника ОСОБА_1, було проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил об`єкта будівництва ПАТ "Промприлад" реконструкція виробничих приміщень у місті Івано-Франківську, вул. Академіка Сахарова, 23., за результатами якої складено акт перевірки від 15 липня 2016 року.
У зв`язку з виявленими порушеннями, 15 липня 2016 року Головним інспектором будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного контролю Управління державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції України було складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності стосовно ПАТ "Промприлад".
Разом з протоколом 15 липня 2016 року ПАТ "Промприлад" видано припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт шляхом забезпечення дотримання вимог державних будівельних норм для житлових будинків.
За результатами розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, зокрема, вищевказаних акта позапланової перевірки, протоколу та припису від 15 липня 2016 року, Головним інспектором будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного контролю Управління державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції України 1 серпня 2016 року прийнято постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 212-8/107/40-212-10/7396.
Вказаною постановою встановлено, що на будівництві відсутній стенд, який встановлюється на будівельному майданчику в доступному для огляду місці, будівельних робіт, а також відомості про замовника та підрядника, що надає інформацію про будівельні роботи, про дозвіл на виконання будівельних робіт. Крім того, не здійснено влаштування огородження на будівельному майданчику, цільове призначення земельної ділянки "для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості" не відповідають намірам забудови земельної ділянки, що фактично реалізується замовником (будівництво житлового комплексу); у замовника будівництва на теперішній час відсутнє право користування земельною ділянкою; а безпосередньо підготовчі роботи (демонтаж будівель і споруд) здійснюються без належно затвердженого проекту виконання робіт. Згідно оскаржуваної постанови відповідача було визнано таким, що допустив вчинення правопорушення, відповідальність за яке передбачена пунктом 3 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 7 листопада 2016 року та ухвала Львівського апеляційного адміністративного суду від 9 лютого 2017 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження Департаменту ДАБІ у Львівській області у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно з положеннями частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Пунктом 1 Порядку № 553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється ДАБІ України та її територіальними органами.
Пунктом 5 Порядку № 533 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Відповідно до пункту 7 Порядку № 533 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.
Пунктом 9 Порядку № 553 визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
Пунктами 16-22 Порядку № 553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в інспекції.
Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в інспекції, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку.
Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідної інспекції або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.