ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 травня 2020 року
м. Київ
Справа № П/9901/697/18
Провадження № 11-1225заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого Князєва В. С.,
судді-доповідача Гриціва М. І.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.
розглянула в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами апеляційну скаргу Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року (судді Шарапа В. М., Білоус О. В., Данилевич Н. А., Желтобрюх І. Л., Смокович М. І.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до ВККС про визнання протиправним та скасування рішення, визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії і
ВСТАНОВИЛА:
1. У липні 2018 року ОСОБА_1 через свого представника - адвоката Кравця Р. Ю. звернувся до Касаційного адміністративного суд у складі Верховного Суду як суду першої інстанції із позовом, у якому з урахуванням заяв про зміну предмета позову просив:
визнати протиправними дії Комісії щодо здійснення оцінювання ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді судді в частині оцінювання критеріїв та показників, окрім тих, що оцінюються за результатами іспиту, та зобов`язати ВККС повторно здійснити оцінювання ОСОБА_1 на відповідність займаній посаді судді в частині оцінювання критеріїв та показників, окрім тих, що оцінюються за результатами іспиту;
визнати протиправним та скасувати рішення ВККС від 19 червня 2018 року № 878/ко-18 (далі - Рішення № 878/ко-18) про невідповідність ОСОБА_1 займаній посаді судді;
стягнути з відповідача судовий збір, сплачений за подачу позову.
Вимоги мотивував тим, що:
- Закон України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" (далі - Закон № 1402-VIII) не передбачає ні процедури, ні порядку такого виду оцінювання суддів, як "оцінювання відповідності займаній посаді", адже цим Законом врегульовано виключно питання кваліфікаційного оцінювання, під час якого надається оцінка здатності здійснювати правосуддя, а не відповідності посаді;
- відповідач протиправно не виставив позивачу оцінок за такими показниками, як: ефективність здійснення суддею правосуддя або фахова діяльність для кандидата на посаду судді; діяльність щодо підвищення фахового рівня та за такими критеріями, як особиста компетентність, соціальна компетентність. Комісія також протиправно виставила сукупну оцінку за показниками таких критеріїв, як професійна етика та доброчесність, що не відповідає вимогам закону та є підставою для скасування цього рішення;
- Рішення № 878/ко-18 ухвалене без належного обґрунтування висновків, які містяться в останньому, а отже, є таким, що не відповідає основоположним вимогам щодо обґрунтованості, добросовісності та розсудливості;
- надавши необмежені дискреційні повноваження ВККС щодо можливості виставлення будь-яких оцінок за критеріями професійної етики і доброчесності без необхідності їх обґрунтування, законодавець порушив принцип верховенства права, а відсутність в законі механізму захисту від можливого свавільного втручання в право на належне оцінювання свідчить про порушення права на захист. Закон, який не дозволяє особі передбачити, які бали вона може отримати за той чи інший показник та яким чином формуються оцінки, не відповідає принципу законності.
2. Комісія подала відзив на позовну заяву, в якому зазначила, що Рішення № 878/ко-18 є законним, обґрунтованим, ухваленим на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, вважає вимоги позивача безпідставними і такими, що не підлягають задоволенню.
Серед іншого, звернула увагу на те, що відповідно до підпункту 4 пункту 161 розділу ХV "Перехідні положення" Конституції України відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду cтроком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом.
Порядок оцінювання визначений Законом № 1402-VIII.
Твердження про необґрунтованість оцінки критеріїв професійної етики та доброчесності позивача не відповідають фактичним обставинам справи. У Рішенні № 878/ко-18 відповідно до вимог Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженого рішенням Комісії від 03 листопада 2016 року № 143/зп-16 (у редакції рішення Комісії від 13 лютого 2018 року № 20/зп-18; далі - Положення), міститься інформація про кількість балів, які позивач набрав по кожному з визначених законом критеріїв. Також в оскаржуваному рішенні вказані законодавчі підстави прийняття рішення.
Вмотивованість виставлення балів по кожному з показників критерію законом не передбачена, а здійснюється кожним членом Комісії на підставі внутрішнього переконання, оскільки це є способом прийняття рішення, внаслідок реалізації владних управлінських функцій, що відповідає меті кваліфікаційного оцінювання та повноваженням Комісії.
За нормами чинного законодавства повноваження ВККС щодо кваліфікаційного оцінювання кандидата на посаду судді є дискреційними та виключною компетенцією ВККС як уповноваженого постійно діючого органу у системі судоустрою України. Жоден інший орган, в тому числі суди, не повинні перебирати на себе ці повноваження. Крім того, відповідач із покликанням на положення частини третьої статті 88 Закону № 1402-VIII не вбачає підстав для оскарження і скасування судом оспорюваного рішення ВККС, вважає, що це рішення прийняте на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України.
3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду 21 жовтня 2019 року ухвалив рішення про часткове задоволення позову. Визнав протиправним та скасував Рішення № 878/ко-18. У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
У цьому рішенні суд дійшов таких висновків.
Закон № 1402-VIII у системному взаємозв`язку з розділом XV "Перехідні положення" Конституції України визначає окрему підставу звільнення судді в разі його невідповідності займаній посаді, виявленій за наслідками кваліфікаційного оцінювання.
Згідно з приписами Закону № 1402-VIII відсутність у рішенні, прийнятому за наслідками кваліфікаційного оцінювання мотивів, з яких ВККС дійшла висновку про невідповідність судді займаній посаді, слугує підставою для його судового оскарження та скасування. Своєю чергою, це покладає на ВККС обов`язок обґрунтувати рішення про невідповідність судді займаній посаді в такий спосіб, щоб рішення достатнім чином містило мотиви, на яких воно базується.
Вимога зазначати у рішенні Комісії мотиви його прийняття міститься у Законі № 1402-VIII та Регламенті ВККС, затвердженому рішенням Комісії від 13 жовтня 2016 року № 81/зп-16 (у редакції рішення Комісії від 12 квітня 2018 року №84/зп-18).
Положення передбачає чіткий алгоритм дій ВККС під час проведення кваліфікаційного оцінювання, дотримання якого покликане виключити будь-які сумніви щодо об`єктивності визначення показників відповідності судді критеріям, за якими воно проводиться.
Належна мотивація рішення ВККС дає можливість перевірити, за якими саме критеріями кваліфікаційного оцінювання встановлено невідповідність судді займаній посаді і чи була загалом дотримана процедура ухвалення відповідного рішення. Обсяг і зміст вмотивованості рішення ВККС, без сумніву, залежить від конкретних обставин, що були предметом дослідження і обговорення, але в будь-якому випадку у рішенні повинно відображатися те, чим ВККС керувалася, оцінюючи суддю за критеріями кваліфікаційного оцінювання. При цьому вмотивованість рішення ВККС набуває виняткового значення за умови прийняття рішення про невідповідність судді займаній посаді, зважаючи на правові наслідки такого рішення.
Натомість окрім посилання у Рішенні № 878/ко-18 на визначені законом підстави проведення кваліфікаційного оцінювання суддів загалом, а також відомості про суму балів, які позивач набрав за кожним з критеріїв із зазначенням засобів встановлення показників відповідності цим критеріям, рішення не містить жодних мотивів, з яких відповідач дійшов висновку про невідповідність позивача займаній посаді судді. При цьому матеріали суддівського досьє позивача налічують близько 490 аркушів, а співбесіда з ним тривала близько 65 хв, під час якої відповідач обговорював результати дослідження досьє з суддею, а суддею надавались відповіді і пояснення.
Рішення № 878/ко-18 фактично зводиться до констатації балів, набраних позивачем за критеріями кваліфікаційного оцінювання, без наведення їх обґрунтування чи причин виставлення.
Оскільки Рішення № 878/ко-18 не містить мотивів, з яких ВККС дійшла висновку про невідповідність позивача займаній посаді судді, це є підставою для скасування цього рішення згідно з пунктом 4 частини третьої статті 88 Закону № 1402-VIII і задоволення позовних вимог в цій частині.
Відповідаючи на вимоги позову про визнання протиправними дій відповідача щодо здійснення оцінювання позивача на відповідність займаній посаді судді в частині оцінювання критеріїв та показників, окрім тих, що оцінюються за результатами іспиту, та зобов`язання відповідача повторно здійснити оцінювання позивача на відповідність займаній посаді судді в частині оцінювання критеріїв та показників, окрім тих, що оцінюються за результатами іспиту, суд першої інстанції зазначив, що за нормами Закону № 1402-VIII та розділу XV "Перехідні положення" Конституції України Комісії надані повноваження на проведення кваліфікаційного оцінювання суддів з метою визначення їх відповідності критеріям, за якими воно проводиться. Самі критерії кваліфікаційного оцінювання передбачені Законом № 1402-VIII, а порядок і методологія його проведення, показники відповідності цим критеріям та засоби їх встановлення - Положенням.
Вказані нормативні акти наділяють ВККС дискреційними функціями щодо проведення кваліфікаційного оцінювання, тому в суду немає підстав зобов`язувати відповідача діяти у певний спосіб при вирішенні цього питання. Ці нормативні акти наразі є чинними, їх не було визнано неконституційними, тому немає підстав ставити під сумнів правомірність проведення відповідачем кваліфікаційного оцінювання позивача та/або процедуру його здійснення.
4. Комісія не погодилась із рішенням суду першої інстанції і подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року в частині визнання протиправним і скасування Рішення № 878/ко-18 та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 повністю.
Зокрема, покликається на те, що суд, задовольняючи позов, не дослідив та не встановив повно, всебічно й об`єктивно обставини справи із наданих Комісією доказів, що є порушенням норм процесуального права та потягло ухвалення незаконного та необґрунтованого судового рішення. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 244 Кодексу адміністративного судочинства України (далі -КАС України) під час ухвалення рішення суд, окрім іншого, вирішує, яку правову норму належить застосувати до цих правовідносин. Усупереч цій нормі процесуального закону під час ухвалення оскаржуваного рішення адміністративний суд неправильно застосував норми законодавства. Суд неправильно витлумачив пункт 4 частини третьої статті 88 Закону № 1402-VIII (щодо зазначення у рішенні Комісії мотивів, з яких Комісія дійшла відповідних висновків), що свідчить про неправильне застосування норм матеріального права і є підставою для скасування судового рішення (частини перша, третя статті 351 КАС України).
Обов`язок Комісії наводити підстави ухвалення рішення або мотиви, з яких Комісія дійшла відповідних висновків, не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру рішення.
Загальне посилання у рішенні суду на невмотивованість Рішення № 878/ко-18 без надання оцінки дослідженим під час судових засідань доказам у їх сукупності з точки зору впливу зібраних доказів на обґрунтованість рішення Комісії, без перевірки рішення і дій Комісії на відповідність вимогам частини другої статті 2 КАС України, свідчить про недостатню передбачуваність рішення суду, щоб дати юридичним особам адекватну вказівку щодо обставин та умов, за яких державні органи мають приймати мотивовані рішення, забезпечувати певний рівень юридичного визначення (тлумачення) мотивованих рішень. Неповнота дослідження судом наявності мотивів у рішенні Комісії підтверджується відсутністю в рішенні суду висновків щодо здійснення повноважень суб`єктом влади відповідно до вимог частини другої статті 2 КАС України, що призвело до невідповідності висновків, викладених у рішенні суду, обставинам справи (пункт 3 частини першої статті 317 КАС України).
Комісія вважає, що судовий розгляд справи мав своїм фактичним наслідком перебирання судом на себе функцій суб`єкта владних повноважень, що не відповідає запровадженим статтею 6 Конституції України принципу розподілу державної влади та статтею 8 Конституції України принципу верховенства права.
Лише Комісія наділена повноваженнями й адміністративним розсудом щодо кваліфікаційного оцінювання суддів й лише Комісія вправі ухвалювати відповідні рішення у підсумку такого оцінювання. Однак суд, посилаючись у спірних правовідносинах на те, що дискреційний акт Комісії повинен підлягати зовнішньому/публічному, в тому числі судовому, контролю, неправомірно здійснив власну юридичну кваліфікацію обставин справи. Фактичні обставини справи і зібрані докази свідчать про те, що Комісія при здійсненні своїх повноважень не вийшла за межі своєї компетенції і при реалізації дискреційних повноважень дотрималася вимог діяльності суб`єктів владних повноважень, закріплених у частині другій статті 2 КАС України. Комісія дискреційне повноваження використала з метою, з якою воно було надано; з урахуванням принципу обґрунтованості, тобто з урахуванням усіх обставин, що мали значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено), пропорційно, розсудливо. З огляду на викладене рішення Комісії № 878/ко-18 ґрунтується на законодавчих підставах, а його зміст відповідає суті законодавчого регулювання. Відтак висновує, що суд першої інстанції при розгляді справи порушив норми матеріального і процесуального права, а висновки, яких дійшов суд, є хибними та не відповідають фактичним обставинам справи.
5. Позивач через свого представника подав відзив на апеляційну скаргу, в якій з мотивів, близьких до тих, які викладені у позовній заяві, просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року залишити без змін.
6. Фактичні обставини, які суди встановили у цій справі, можна викласти таким чином.
Президент України Указом від 14 лютого 2011 року № 209/2011 призначив ОСОБА_1 на посаду судді Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області строком на п`ять років.
Комісія 20 жовтня 2017 року ухвалила рішення № 106/зп-17, яким призначила кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема й позивача.
12 квітня 2018 року ВККС ухвалила рішення № 81/зп-18, яким затвердила кодовані результати складеного суддями 07 березня 2018 року анонімного письмового тестування і кодовані результати практичного завдання в межах процедури кваліфікаційного оцінювання суддів, відповідно до яких суддя Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області ОСОБА_1 за результатами анонімного письмового тестування набрав 81 бал, а за виконання практичного завдання - 67 балів.
Позивач пройшов тестування особистих морально-психологічних якостей і загальних здібностей, за результатами якого складено висновок та визначено рівні показників критеріїв особистої, соціальної компетентності, професійної етики та доброчесності.
19 червня 2018 року Комісія ухвалила рішення № 878/ко-18, яким визначила, що суддя Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області ОСОБА_1 за результатами кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді набрав 624,7 бала, а отже, є таким, що не відповідає займаній посаді.
Цим же рішенням Комісія рекомендувала Вищій раді правосуддя (далі - ВРП) розглянути питання про звільнення з посади судді Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області ОСОБА_1 .
ВРП рішенням від 17 грудня 2019 року прийняла рішення № 3515/0/15-19 про відмову у задоволенні подання ВККС про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Дрогобицького міськрайонного суду Львівської області на підставі підпункту 4 пункту 161 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України.