ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 травня 2020 року
м. Київ
Справа № 816/982/16
Провадження № 11-1010апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О.,
суддів Антонюк Н. О., Британчука В. В.,Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І.,Єленіної Ж. М., Князєва В. С., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу № 816/982/16 за позовом Приватного підприємства "ЛЮГ" до Полтавської обласної державної адміністрації, треті особи: Департамент інфраструктури та туризму Полтавської обласної державної адміністрації, Товариство з обмеженою відповідальністю "Полтаватранс", фізична особа - підприємець ОСОБА_1, фізична особа ? підприємець ОСОБА_2, фізична особа - підприємець ОСОБА_3, про визнання нечинними та скасування рішення та розпорядження,
за касаційними скаргами фізичної особа - підприємець ОСОБА_3, Приватного підприємства "ЛЮГ", Управління інфраструктури та туризму Полтавської обласної державної адміністрації на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2017 року (у складі колегії суддів Сіренко О. І., Любчич Л. В., Спаскіна О. А.),
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. 29 червня 2016 року Приватне підприємство "ЛЮГ" (далі - ПП "ЛЮГ") звернулося до суду з позовом, у якому з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог просило:
?визнати нечинним та скасувати рішення конкурсного комітету при Полтавській обласній державній адміністрації (далі - Конкурсний комітет) по визначенню пасажирських перевізників на автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території області, від 29 грудня 2015 року, оформлене протоколом засідання Конкурсного комітету від 29 грудня 2015 року № 100, у частині недопуску ПП "ЛЮГ" до участі в конкурсі на маршрутах загального користування;
? визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Полтавської обласної державної адміністрації (далі - Полтавська ОДА) від 08 лютого 2016 року № 42 "Про укладення договорів про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом" у частині пунктів 1.2, 1.3., 1.5, 1.10.
2. Позов обґрунтовано тим, що рішення Конкурсного комітету в частині недопуску ПП "ЛЮГ" до участі в конкурсі по визначенню пасажирських перевізників на автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території області, прийнято з порушенням вимог Закону України "Про автомобільний транспорт" у день проведення конкурсу. Оскільки недопуск до конкурсу претендента на стадії прийняття рішення та виключення перевізника з числа претендентів під час проведення конкурсу суперечить пункту 27 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року № 1081 (далі - Порядок).
Позивач зазначає, що розпорядження голови Полтавської ОДА від 08 лютого
2016 року № 42 "Про укладення договорів про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом" є похідним від оскаржуваного рішення щодо недопуску ПП "ЛЮГ" до участі в зазначеному конкурсі, а тому результати конкурсу в частині тих маршрутів, на які претендувало ПП "ЛЮГ", не можуть вважатись правомірними.
3. Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 11 жовтня
2016 року позивачу відмовлено в задоволенні адміністративного позову з підстав недотримання ПП "ЛЮГ" вимог статті 34 Закону України "Про автомобільний транспорт" щодо неналежного забезпечення умов праці та відпочинку водіїв.
Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 січня
2017 року скасовано рішення суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позовних вимог щодо недопуску ПП "ЛЮГ" до участі в конкурсі на маршрутах загального користування та ухвалено нову постанову, якою позовні вимоги в цій частині задоволено.
У частині відмови в задоволенні позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування розпорядження голови Полтавської ОДА від 08 грудня 2016 року № 42 "Про укладення договорів про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом" у частині пунктів 1.2, 1.3, 1.5, 1.10 постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2016 року змінено. Відмовлено в задоволенні позову ПП "ЛЮГ" у цій частині з інших мотивів і підстав.
4. Не погодившись з рішенням апеляційної інстанції, Управління інфраструктури та туризму Полтавської обласної державної адміністрації (далі - Управління інфраструктури та туризму Полтавської ОДА), фізична особа - підприємець ОСОБА_3 (далі - ФОП ОСОБА_3 ) подали касаційні скарги, у яких, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просять скасувати постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2017 року, та залишити постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2016 року без змін.
ПП "ЛЮГ" подало касаційну скаргу, у якій, посилаючись на те, що апеляційний суд дійшов помилкового висновку про те, що справа не підсудна адміністративному суду, просить скасувати постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2017 року та постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2016 року в частині відмови в позові про визнання протиправним та скасування розпорядження голови Полтавської ОДА від 08 лютого 2015 року № 42 "Про укладення договорів про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом" в частині пунктів 1.2, 1.3, 1.5, 1.10 та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 07 лютого 2017 року відкрито провадження за касаційною скаргою Управління інфраструктури та туризму Полтавської ОДА.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 09 лютого 2017 року відкрито провадження у справі за касаційною скаргою ФОП ОСОБА_3 .
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14 лютого 2017 року відкрито провадження за касаційною скаргою ПП "ЛЮГ".
6. 16 березня 2017 року до Вищого адміністративного суду України від Управління інфраструктури та туризму Полтавської ОДА надійшло заперечення на касаційну скаргу ПП "ЛЮГ", у якому просило залишити її без задоволення, а постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2016 року - без змін.
7. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
8. Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції Закону № 2147-VІІІ передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
9. У лютому 2018 року зазначені касаційні скарги передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
10. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від
17 вересня 2019 року об`єднав в одне провадження касаційні скарги Управління інфраструктури та туризму Полтавської ОДА, ФОП ОСОБА_3, ПП "ЛЮГ".
11. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від
18 вересня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) у зв`язку з тим, що учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
12. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 30 вересня 2019 року прийняла та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження.
Фактичні обставини, установлені судами попередніх інстанцій
13. Судами попередніх інстанцій установлено, що Полтавська ОДА (організатор) оголосила конкурс з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, про що в газеті "Село полтавське" № 45 від 19 листопада 2015 року надруковано оголошення.
14. Одним з перевізників-претендентів на участь у конкурсі було ПП "ЛЮГ".
15. 29 грудня 2015 року проведено засідання Конкурсного комітету по визначенню пасажирських перевізників на автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території області, результати якого оформлені протоколом від 29 грудня 2015 року № 100.
16. 29 грудня 2015 року рішенням Конкурсного комітету ПП "ЛЮГ" не допущено до участі в конкурсі на маршрутах загального користування за невиконання умов статті 34 Закону України "Про автомобільний транспорт" у зв`язку з незабезпеченням умов праці та відпочинку водіїв.
17. 8 лютого 2016 року пунктом 1 розпорядження голови Полтавської ОДА
№ 42 "Про укладення договорів про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом" першого заступника голови Полтавської ОДА Пісоцького А . А. зобов`язано укласти договори про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом терміном на п`ять років з автомобільними перевізниками, зокрема:
? пункт 1.2 ФОП ОСОБА_1 на сукупність автобусних маршрутів Яреськи ? Полтава АС-1 ч/з Сагайдак, рейси № 232/233, 234/235, 236/237 (звичайний режим, дні виконання: щоденно) та № 119-25 Шишаки АС ? Михайлики (звичайний режим, дні виконання: середа, п`ятниця);
? пункт 1.3 ФОП ОСОБА_2 на автобусний маршрут Полтава АС-1 ? Лохвиця АС, рейси № 433/434 (звичайний режим, дні виконання: щоденно);
? пункт 1.5 ФОП ОСОБА_3 на автобусний маршрут Полтава АС-2 ? Лисівка (поворот), рейси № 501/502, 503/504, 505/506 (звичайний режим, дні виконання: щоденно);
? пункт 1.10 ФОП ОСОБА_3 на сукупність автобусних маршрутів № 176-19 Полтава АС-4 ? Божківське ч/з Новоселівку (звичайний режим, дні виконання: щоденно) та № 112-19 Полтава АС-4 ? Рунівщина, гр. №1 (звичайний режим, дні виконання: щоденно).
18. Вважаючи протиправним рішення Конкурсного комітету, яким ПП "ЛЮГ" недопущено до участі в конкурсі на маршрутах загального користування, та розпорядження голови ОДА № 42 "Про укладення договорів про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом", позивач звернувся із цим позовом до суду.
Оцінка судів першої та апеляційної інстанцій
19. Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2016 року позивачу відмовлено в задоволенні адміністративного позову. Суд першої інстанції дійшов висновку, що в позивача відсутня достатня кількість кваліфікованих водіїв, а тому погодився з підставою недопуску позивача до участі в конкурсі з визначення автомобільних перевізників на підставі недотримання ПП "ЛЮГ" вимог статті 34 Закону України "Про автомобільний транспорт" щодо неналежного забезпечення умов праці та відпочинку водіїв.
20. Задовольняючи позовні вимоги в частині недопуску ПП "ЛЮГ" до участі в конкурсі на маршрутах загального користування, суд апеляційної інстанції, визнав нечинним та скасував рішення Конкурсного комітету по визначенню пасажирських перевізників на автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі територій області, оформлене протоколом від 29 грудня 2015 року № 100. Апеляційний суд виходив з того, що на момент проведення конкурсу в Конкурсного комітету не було інформації від компетентного органу управління Укртрансінспекції у Полтавській області щодо невідповідності ПП "ЛЮГ" вимогам статті 34 Закону України "Про автомобільний транспорт" в частині забезпечення умов праці відпочинку водіїв згідно чинного законодавства. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що робочим органом не виконано вимоги статті 37 Порядку щодо перевірки дотримання вимог статті 34 Закону України "Про автомобільний транспорт" в частині забезпечення позивачем умов праці відпочинку водіїв згідно чинного законодавства, а в Конкурсного комітету не було підстав для прийняття рішення щодо не допуску позивача до участі в конкурсі.
21. В частині відмови в задоволенні позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування розпорядження голови ОДА від 08 грудня 2016 року № 42 "Про укладення договорів про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом" в частині пунктів 1.2, 1.3, 1.5, 1.10, постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2016 року змінено. Відмовлено в задоволенні позову ПП "ЛЮГ" у цій частині з інших мотивів і підстав.
Так, відмовляючи в задоволенні позовних вимог у цій частині, суд апеляційної інстанції виходив з того, що спір щодо правомірності оскаржуваного розпорядження виник після укладення договорів між організатором конкурсу та перевізниками про організацію перевезень, а тому позовні вимоги в частині скасування розпорядження не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційних скаргах вимог
22. У касаційних скаргах скаржники зазначають, що суд апеляційної інстанції ухвалив постанову від 17 січня 2017 року з порушенням норм матеріального та процесуального права.
У касаційній скарзі Управління інфраструктури та туризму Полтавської ОДА зазначає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку щодо підстави недопуску ПП "ЛЮГ" до участі в конкурсі з визначення автомобільних перевізників на внутрішньообласних маршрутах загального користування, а саме недотримання вимог статті 34 Закону України "Про автомобільний транспорт" щодо неналежного забезпечення умов праці та відпочинку водіїв. Крім того, ФОП ОСОБА_3 у свої касаційній скарзі звертає увагу на те, що Полтавський окружний адміністративний суд правильно виходив з того, що конкурсний комітет правомірно прийняв рішення про недопущення ПП "ЛЮГ" до участі в конкурсі за відсутності письмової інформації Управління Укртрансінспекції у Полтавській області. Скаржниця мотивує це тим, що відповідно до пункту 23 Порядку, до складу конкурсного комітету входять, зокрема, представники Укртрансінспекції, які відповідно до пункту 41 Порядку під час проведення конкурсу надають інформацію про діяльність перевізника-претендента.
23. ПП "ЛЮГ" у касаційній скарзі зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій також порушили норми процесуального права в частині визначення предметної підсудності даної справи щодо визнання протиправним та скасування розпорядження голови Полтавської ОДА від 08 грудня 2016 року № 42 "Про укладення договорів про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом".
Зокрема, ПП "ЛЮГ" зауважує, що суд апеляційної інстанції залишив поза увагою той факт, що скаржник просив скасувати розпорядження голови Полтавської ОДА від 08 грудня 2016 року № 42 "Про укладення договорів про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом" у частині пунктів 1.2, 1.3, 1.5, 1.10, що безпосередньо пов`язане з вимогою про скасування рішення відповідача, яким
ПП "ЛЮГ" не було допущене до участі в конкурсі.
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
24. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши наведені в касаційних скаргах доводи та відповідні заперечення, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційні скарги Управління інфраструктури та туризму Полтавської ОДА, ФОП ОСОБА_3 не підлягають задоволенню, а касаційна скарга ПП "ЛЮГ" підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.
25. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
26. Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду із цим позовом, якщо не зазначено інше) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.